在新一輪改革的舞臺上，國資、國企改革無疑扮演著十分重要的角色。

　　自2013年12月17日上海打響國資國企改革“第一槍”之後，截至2014年9月19日，已有上海、廣州、北京、江蘇等17個省市發佈了地方國資國企改革意見，呈現“遍地開花”態勢。

　　記者經過大量的數據和文件整理梳理後發現，地方改革意見主要圍繞混合所有制改革、股權激勵、分類監管等方面展開。

　　目前，地方正在等待國家層面的改革意見出臺。儘管方案尚未出臺，但國務院國資委採取試點的方式推進國資國企改革，六家央企已入選首批改革名單。

　　與此同時，官方媒體近來一直在強調國有企業地位。9月12日，人民日報、經濟日報和光明日報同時刊登與混合所有制相關文章，強調堅持改革需公有制經濟的主體地位，在改革中處理好政府和市場之間的關係。此外，人民日報還在近期刊發多篇國資改革相關文章，強調國有企業的地位。

　　多位受訪專家對記者表示，目前，地方國資改革還存在重復性高、可操作性不強和含金量不足的問題，儘管東部沿海和西南部改革較為積極，但部分地區仍然欠缺改革動力，部分省份處在産能過剩、經濟下行的巨大壓力下，難以兼顧改革。此外，國家層面頂層設計遲遲未出，也為地方改革帶來不確定性因素。

　　地方意見：17省市已出臺

　　2013年12月17日，上海率先公佈了《關於進一步深化上海國資改革促進企業發展的意見》，打響地方國資改革第一槍。

　　記者梳理髮現，截至發稿時，已有上海、甘肅、山東、江蘇、雲南、湖南、貴州、重慶、天津、四川、湖北、江西、山西、北京、青海、廣東、安徽十七省市出臺了國資國企改革意見。此外，徐州、無錫、嘉興、濮陽等地也公佈了市級國資改革意見。

　　此外，不少省份雖未明確發佈國資國企改革意見，但已經展開國資改革進程。

　　其中，陜西省已經印發了關於混合所有制和分類監管的《關於省屬企業實施分類管理的意見》和《關於推進混合所有制經濟發展的意見(試行)》兩個文件，但省級層面的國資國企改革指導意見仍未正式發佈。

　　河北省也已啟動多項改革，河北國資委內部人士此前曾對媒體表示，河北省國資國企改革正在積極推進之中，河北省將對列入試點的省屬國企分類實施混合所有制、董事會授權、改組改建國有資本投資公司、股權激勵四項改革試點。

　　按照要求，河北省國資委要求其監管的二級企業要納入股權多元化改革範圍，確保兩年至三年內完成70%以上二級企業的股權多元化改革任務，各企業每年吸納利用的社會資本原則上不少於上年凈資産規模的3%-5%。

　　部分地區國資國企改革意見已經呼之欲出，8月28日，廣西自治區黨委書記彭清華前往廣西國資委調研。其要求，要按照中央和自治區確定的改革路線圖，學習借鑒外省市的好經驗好做法，加強廣西國有企業改革的“頂層設計”。

　　寧夏國資委也于8月召開黨委會議，會議提出，在加強改革頂層設計方面，10月底前出臺《關於深化寧夏自治區屬國有企業改革的實施意見》以及企業分類監管、內部三項制度改革指導意見。

　　早在今年3月，黑龍江省國資委已組織人員起草《黑龍江省人民政府關於進一步完善全省國資管理體制深化國企改革的指導意見》和《省國資委貫徹落實十八屆三中全會精神深化出資企業改革的實施意見》，不過目前仍未公佈。

　　中國企業改革研究院院長李錦對記者説，目前來看，沿海地區和西南地區國資改革相對活躍，而包括東三省在內的部分資源型大省或煤炭鋼鐵企業較多的省份，負擔較重、産能過剩的現象較為嚴重，所以經濟形勢不太好，步子邁不開，改革形勢相對滯後。

　　混合所有制：改革重頭戲

　　混合所有制改革無疑是此輪地方國資改革的重頭戲。

　　在已經公佈意見的17個省份中，有七省市明確了混合所有制改革的具體時間和指標。例如，重慶提出3-5年三分之二國企將發展成混合所有制，甘肅提出到2020年國有經濟中混合所有制比重達到60%左右，江西提出5年內混合所有制經濟要佔國資的70%。廣東則要求，到2017年，混合所有制戶數比重超過70%。

　　此前，7月7日，上海市公佈《關於推進本市國有企業積極發展混合所有制經濟的若干意見》，提出經過3-5年的推進基本完成國企公司制改革，除國家政策明確必須保持國有獨資的，其餘企業實行股權多元化。

　　陜西9月5日公佈的《關於推進混合所有制經濟發展的意見(試行)》則要求，到2020年，國有企業基本建成現代企業制度，混合所有制企業成為市場經濟的主要微觀主體，國有資産證券化率再提高10%以上。

　　其餘地區雖未提出明確的時間表，但對混合所有制改革都有相應闡述，江蘇規定，國有控股企業可適當降低國有股權比例，對國資股權和債權權益合併低於50%的企業，可以按照市場化方式管理。

　　中國社科院經濟所經濟研究所微觀經濟研究室主任韓朝華對記者表示，目前地方國資改革最大的亮點就是混合所有制改革，各省的方案對此也都有涉及，但他同時強調，目前在混合所有制方面仍缺乏實質性措施，需要進一步推動。

　　記者整理髮現，在這一輪國企改革中，企業公司制改革、探索股權激勵與員工持股、鼓勵民資參與國企改革等方式成為地方混合所有制改革的主要操作手段。

　　例如，上海要求，通過公司制改革、開放性市場化雙向聯合重組、股權激勵和員工持股三種途徑推進混合所有制改革。廣東則要求，提出引入戰略投資者、推動企業改制上市、探索員工持股、吸引股權投資基金入股、引導社會資本進入公共項目等多種方式推進混合所有制改革。

　　不過，在財政部科學研究所國有經濟研究室主任文宗瑜看來，在推動混合所有制改革方面，可操作性仍有所欠缺，例如引入外資民資的資産價格、交易方式、資訊披露等都還沒有做出很明確的規定。

　　分類監管：改革的基礎

　　多位專家向記者表示，分類監管是此輪國資改革的基礎，只有明確了如何對國企進行分類，才能在此基礎上進一步展開改革，對不同類型的企業實行不同的監管方式。

　　李錦告訴記者，分類如果不明確的話，改革難以進行下去，在這一問題上，地方對國企分類較容易實現，較為明確和主動。而在央企層面，由於央企呈現“你中有我，我中有你”的局面，實行分類監管需要較長的時間。

　　上海發佈的國資國企改革意見最早提出將國企分為三類監管，競爭類企業，以市場為導向，以企業經濟效益最大化為主要目標，兼顧社會效益；功能類企業，以完成戰略任務或政府重大專項任務為主要目標，兼顧經濟效益；公共服務類企業，以確保城市正常運作和穩定，實現社會效益為主要目標，引入社會評價。功能類和公共服務類企業，按照市場規則，提高資源配置效率和公共服務能力。企業分類可動態調整。

　　這也成為後來各地進行分類監管的參考。記者發現，山西、湖北雖未對企業功能劃分，但也明確提到了分類監管的概念。四川僅分為競爭性和功能性兩種企業類型，廣東提出，對於準公共性和競爭性兩類領域的國企，要探索分類改革、分類監管。

　　其餘省市均按公共服務類、競爭類和功能類進行劃分，但部分省份在具體的名稱上有所不同，例如，湖南用“公益類企業”代替了公共服務類企業。

　　不過，也有專家對目前地方的這種分類方式錶示異議。國務院國資委研究中心副主任彭建國告訴記者，實際上，李克強總理的政府工作報告中並沒有提要對國有企業進行分類，而是“準確界定不同國有企業功能”，如果給國有企業貼標簽，給它分類，很難做到科學合理，即使是同一種業務板塊也有可能承擔不同的功能。

　　此外，大型國有企業，往往含有很多不同的業務板塊，因此最好的方法是按業務板塊對企業進行劃分，而不是對整個企業進行劃分。比如軍工企業，按分類應屬於保障類的，但這些企業裏面可能真正保障性的、國家政策性的這一塊只佔20%，80%還是屬於競爭性的，如果把這類企業劃為保障類，面臨的政策就會很不一樣。

　　因此，彭建國認為，按照整個企業來進行劃分並不客觀，但是地方現在都在這樣劃分，且中央層面的國資國企改革文件還未出臺，還在研究之中。

　　股權激勵與員工持股：細則待出

　　股權激勵與員工持股是實現混合所有制經濟改革的重要操作手段，也是地方在制定國資國企改革意見時所難以回避的部分。

　　上海在促進混合所有制意見中要求，鼓勵整體上市企業集團的經營者、技術管理骨幹實施股權激勵；符合條件的競爭類企業集團及下屬企業完成公司制股份制改革後，可實施股權激勵。實施股權激勵的企業應同步建立業績掛鉤、財務審計、資訊披露、延期支付和追索扣回等約束機制；鼓勵國有及國有控股的轉制科研院所、高新技術企業對重要的技術和經營管理人員實施股權和分紅激勵。混合所有制企業按照國家規定探索實施員工持股。

　　山東則稱，試點探索混合所有制企業員工持股。以形成資本所有者和勞動者利益共同體為導向，積極探索混合所有制企業員工持股的多種形式。

　　湖北提出，對各類適合由員工持股，且員工也有意願持股的地方國有企業，均應允許員工個人出資入股或以投資公司、股權信託、有限合夥企業等方式持股。

　　不過，記者發現，地方雖然都持“鼓勵”的態度，但仍未制定出具體的操作細則，擔心股權激勵與員工持股有造成國有資産流失的風險，這與國家頂層設計還未出臺也有一定關係。

　　彭建國説，具體而言，競爭領域的國有企業比較適合員工持股。競爭行業主要靠著經營者、勞動生産者和員工的努力，來最後決定勞動的回報和企業的成果，因此，競爭領域的國企的員工持股不會有很大的風險。而壟斷行業和政策性比較強的行業，這些領域員工持股最好先不進行。另外政策性業務很強的行業或企業，如果開展員工持股，國有資産流失的可能性也很大。

　　他建議，在對員工持股進行規範時，除了明確員工持股的範圍外，還需要考慮員工持股的數量，員工持股必須經過嚴格規範的程式，且持股的方式可以多樣化。

　　國資範圍：80%集中到關鍵領域

　　此輪改革中，國有資本的範圍和分佈也有了明確界定。多地不約而同地將這一目標定在80%。

　　北京市發佈的《關於全面深化市屬國資國企改革的意見》要求，到2020年，80%以上的國有資本集中到提供公共服務、加強基礎設施建設、發展前瞻性戰略性産業、保護生態環境、保障民生等領域。上海則要求，將國資委系統80%以上的國資集中在戰略性新興産業、先進製造業與現代服務業、基礎設施與民生保障等關鍵領域和優勢産業。

　　此外，江西、甘肅、江蘇、重慶、四川、青海等省市也都將國資集中在關鍵領域的目標設定在“80%”上。

　　天津則更進一步，提出到2017年底，天津90%的國有資本聚集到重要行業和關鍵領域，國有資本佈局聚集在40個行業左右。

　　韓朝華告訴記者，國有資本集中應該還是符合發揮市場導向作用這個方向的，國有資本集中到市場進入不了的領域，能夠讓市場解決的就退出來給社會民間資本。至於具體的數字還要以行業和具體問題來看，不能一概而論。

　　此外，提高國有資産證券化率也是此輪國資改革值得關注的亮點之一，多個省市已提出明確的比例指標。

　　天津提出，到2017年底，集團調整到35家左右，形成10家以上品牌優、效益好、行業領先的大企業集團，經營性國有資産證券化率達40%。重慶則計劃用3-5年左右，推進20家重點國企整體上市，80%以上的競爭類國有企業國有資本實現證券化。湖北、甘肅和北京則將資産證券化率目標定在50%上。

　　儘管目前出臺的地方國資改革意見主要集中在混合所有制改革、分類監管等方面，但仍不乏地方特色。

　　以北京為例，北京將統籌國企的資金、技術、土地等資源優勢，在服務和促進京津冀區域經濟、社會和城市群協同發展中發揮作用，以重點項目為抓手，在大氣污染治理、科技創新成果轉化、基礎設施建設、城市運營服務上加強合作，實現共贏發展。

　　國家頂層設計：困難較大

　　接受記者採訪的多位專家認為，國家層面的頂層設計沒有最終明確，為地方的國資改革帶來不確定的影響，一些大的根本性的問題難以得到解決，地方國資改革最終難以形成大的動作。

　　李錦告訴記者，缺少國家層面頂層設計，至少有四大方面難以解決，即分類監管難以明確、産業問題重組不明確，國有資産流失和股權激勵的問題，大政策未定的情況下，地方改革只能在小的範圍推開，難以有大的作為。

　　文宗瑜認為，國家層面的頂層設計，難度要大一些，也會稍微慢一些，因為涉及到很多壟斷性行業，部分央企也會涉及到一些與國家安全有關的問題，相對困難。

　　李錦説，從目前來看，國家版的國資國企改革方案，大的方向比較明確，即堅持市場化的方向、政企分開是關鍵問題，混合所有制是手段，産權是核心再加上一個效果問題，增強國有企業的戰略，影響力和控制力，另外強調國企民企共同發展。

　　因此，李錦認為，目前頂層設計的主要問題集中在具體應如何進行操作上，現在需要摸著石頭過河和試點相結合，中石化的動作和各個省的動作都要充分肯定，也許從中會有新的動作。

　　文宗瑜告訴記者，在頂層設計上，競爭性領域，包括一些非主營業務環境的，可以往前推一步，比如中石油已經在石油銷售這一塊進行産權多元化試點。不過中央政府這個層面還是要慢一些，還需要一段時間，估計今年出臺可能性不是很大。

　　彭建國認為，國家層面的頂層設計，從總體來説，市場化是大方向，但改革一定要堅持走中國特色道路，堅持底線和紅線，堅持基本經濟制度和市場化，轉變政府職能，這是一個方向，同時，改革的目的是為了發展混合所有制，達到轉換國有企業經營機制、放大國有資本功能和實現國有經濟民營經濟共同發展的目的。

　　在國資監管機制這一塊，則要堅持完善現有的國資監管體系，總體來説，堅持市場化的方向，政企分開、所有權和企業法人財産權分開，這些方向不能變，同時，要完善探索管資本為主，主要有三點，一是股東定位，國資監管機構是一個股東，二是資本的流動性，更多地有進有退，調節優化，升級國有經濟結構，三是要更好地發揮兩類資本公司的作用，投資和運營公司。

　　此外，彭建國告訴記者，第一批央企的試點目前正在啟動內部的推進，正在制定方案中。