不動産登記條例的反腐期待

　　不動産登記條例最大的作用是實現統一登記，保護産權及交易安全，但同時能夠摸清不動産的情況，這在客觀上會對反腐有助力

　　公眾終於盼來了不動産登記條例。

　　上周，李克強總理主持的國務院常務會議討論了《不動産登記暫行條例(徵求意見稿)》(以下簡稱條例)，決定將條例向社會公開徵求意見，之後再推進相關法律修改工作。

　　由於此前頻繁曝光的各類“房姐”“房叔”事件，加之當前房價高企、反腐持續向縱深推進，本是作為完善我國物權制度重要一環、專業性技術性均較強的不動産登記條例在社會上受到了空前關注。

　　雖然參與條例草案起草的知名物權法專家孫憲忠已多次坦言，反腐並不是該條例要解決的問題，但不動産物權登記的“公示範圍”條款仍是外界最為關注的焦點。

　　原計劃今年6月底前出臺的條例不幸爽約，截至記者發稿前條例全文尚未亮相，蹉跎7年之久的統一不動産登記似乎困難重重。

　　公開查詢之爭

　　不動産登記本來只是物權變動公示最主要的方式，以登記的事實來確定物權變動的有效，不過在當前，公示範圍有多廣，即通常所説的“以人查房”條款能實現到何種程度，成為社會輿論對條例最關注的問題。

　　“我在建議稿提的方案是，只有權利人、利害關係人提出申請查閱、複製不動産登記簿的情況下，不動産登記機構才應當提供。”孫憲忠表示。這位在國內最早研究不動産法的學者于去年10月向國土資源部提交了受託起草的專家建議稿。

　　對於利害關係人的界定，孫憲忠進一步解釋説，這包括國家機構中履行法定職責的人，例如公安機關、檢察機關或法院可以依法要求公開公職人員的不動産資訊。

　　這一思路基本被條例草案採納。今年6月，據《21世紀經濟報道》援引消息人士的話稱，在國土部向國務院上報的條例草案中，對於查詢主體有嚴格限制，除了權利人、利害關係人以及取得權利人同意的單位和個人之外，只有公檢法及紀檢機關有權查詢相關的不動産登記資料。

　　這樣的規定在法學界引起了爭議。

　　“按照法理，登記就是為了公示物權，如果不公示怎麼變成物權？如果規定為有條件的查詢，不準普通公民、不準律師去查詢，這個條例還不如不出臺。”接受法治週末記者採訪時，中國政法大學教授符啟林表達了他的異議。

　　符啟林介紹説，不動産登記允許公開查詢是國際慣例，這些規則國際上已非常成熟，公示的目的既是為了保護産權，也是為了維護交易安全。

　　也有一些並非研究這一領域的法律學者認為，不動産登記的公開範圍應當取決於權利主體的身份，對於公眾人物或者政府官員的房産資訊，並不限于利害關係人，普通公民也可以向登記機關申請查詢或公開。

　　對於這個問題，國土資源部土地勘測規劃院副總工程師鄒曉雲表示，將來的不動産登記系統，肯定具有“以人查房”的功能，因為整個系統是貫通的，輸入關鍵詞都能查到。“但不是隨便一個人上去就可以查，必須得到許可才能查。”

　　多年從事房地産司法實務的符啟林教授則告訴記者，在幾年前，房地産資訊是可以查詢的，在最近兩年，這種情況才發生了變化，相關部門對查詢設置了一些限制，例如要求案件當事人拿到法院的立案通知書才允許查詢，導致實務中一些案件無法進行訴前財産保全。

　　“如果(條例)將來規定是有條件的查，不準普通老百姓也不準律師去查，實際上相較幾年前是個倒退。”

　　反腐期待

　　社會上對不動産登記條例這樣一部行政法規的關注，直接源於自2012年以來陸續被曝光的各類“房姐”“房叔”事件。

　　2012年10月，網友在天涯上爆料稱廣州市城管局番禺分局政委蔡彬及其家人擁有21套房産，其中包括別墅、住宅、商鋪、廠房等，引起網路熱議。後經紀檢部門調查，爆料情況基本屬實。蔡彬因此被網友稱為“房叔”。他隨後迅速被“雙規”，最終因受賄罪獲刑11年。

　　值得注意的是，最初在論壇上爆料的網友，正是通過“個人名下房地産登記情況查詢”來獲得蔡彬及其家人的房産資訊的。

　　2013年，有關陜西神木縣農村商業銀行副行長龔愛愛在北京擁有20多套房産的帖子開始在網上流傳，引發關注。事件在媒體的報道跟進中持續升溫，在曝出龔有不只一個戶籍身份證之後警方介入調查，隨後北京警方證實，龔愛愛在北京擁有41套房産，共計9666.6平米。輿論一片譁然，將龔愛愛戲稱為“房姐”。由於不是公職身份，龔愛愛未被追究鉅額財産來源罪，但被控以偽造、買賣證件罪並獲刑三年。

　　隨後的一兩年時間內，全國又出現了各類“房爺”“房媳”“房妹”事件，多數當事人要麼是官員要麼背後有官員的影子。

　　在這一背景之下啟動的不動産登記條例，自然而然被賦予了反腐期待。

　　雖然也多次在公開場合強調不動産登記條例的作用不在於反腐，但孫憲忠坦承，為了反腐的需要，公權力機關可能通過法定程式查閱相關的不動産資訊，在這一點上不動産登記和反腐有聯繫。

　　“當然我們不能説通過施行不動産登記條例就能達到使公職人員房産公開的目的，那需要建立公職人員的財産公開制度，是陽光法案應當關注的問題。”孫憲忠對法治週末記者説。

　　在採訪中，記者發現，這種觀點在學界基本是一種共識：不動産登記條例最大的作用是實現統一登記，保護産權及交易安全，但同時能夠摸清不動産的情況，這在客觀上會對反腐有助力。

　　馬拉松後的曙光

　　“這麼多年來體制還沒有理順，一直實行的是分散登記，等於是人為割裂了房和地兩種不動産之間的關係，在實務中造成了很多混亂和矛盾。”符啟林對記者説。

　　按照相關法律法規，目前的不動産登記分散在各個不同部門，土地歸口國土部門，房屋歸口住建部門，灘塗歸口海洋部門，林地歸口林業部門，草地歸口農業部門，極為分散。

　　2007年頒行的物權法已設立了統一不動産登記的原則，但相關的制度建設一直沒有跟上。直到2013年3月，《國務院機構改革和職能轉變方案》中提出，要建立不動産統一登記制度，更好地落實物權法規定，不動産登記條例的制定才真正提上日程。

　　在明確這一目標後，2013年上半年，孫憲忠和課題組受國土資源部政策法規司委託，起草了不動産登記條例的專家建議稿，並於當年10月提交。按照國土資源部通過的立法計劃，該條例原定於今年6月底出臺，但至今尚未公開徵求意見。

　　行政法學知名學者、北京大學法學院教授姜明安告訴法治週末記者，一般行政法規要經過立法規劃、起草、徵求意見、審查、協調、國務院會議通過之後才出臺，一些重要的、關注度高的行政法規會在起草和審查階段都召開聽證和論證會，不動産登記條例未能如期出臺，可能與牽扯太多部門利益造成阻力重重有關。

　　“現在要公開徵求意見了，如果快的話，(條例)年底就能出來。”姜明安如此預計。

　　符啟林認為，條例延遲是因為各方立法意見分歧大，加上涉及機構調整，也比較複雜。

　　國土資源部的回應則是，由於長期實行不動産分散登記體制，各自形成一套獨立的登記體系，條例起草涉及各類不動産登記的機構、人員、規章制度、技術規範等情況，需要時間來全面摸清。

　　據國土資源部國家地籍管理司原司長向洪宜向《瞭望東方週刊》回憶：十八屆三中全會之前，為了平衡各方關係，國務院法制辦、住房與城鄉建設部、國土資源部原定分工是：國務院法制辦負責條塊協調；住房和城鄉建設部負責國有土地上房屋的不動産登記，以房屋所有權為準；國土資源部負責集體土地上的不動産登記，包括耕地、林地及草地等。但十八屆三中全會召開，李克強總理最終拍板：全國不動産統一登記由國土資源部負責，各地也必須歸口到一個部門。

　　今年5月，不動産登記局正式在國土資源部地籍管理司掛牌。但有消息稱，各部委仍不願意把原先負責登記的骨幹集中到不動産登記局，即使中編辦已為此明確下發了文件。

　　不過符啟林分析認為，部委也未必不願意將登記這攤事交出去，“工作量太大，你看有些房管局，每天像個菜市場”。更重要的是，有權利就意味著有責任，在將來條例規定登記按件數而非按面積收費之後，收入銳減，如果還明確了登記錯誤的賠償責任，就更是燙手山芋。

　　此外，由於不動産登記條例僅僅是一個行政法規，不能與現行法律相衝突，因此涉及的例如土地管理法、城市房地産管理法、農村土地承包法等多部法律在條例出臺後可能都要修改。

　　“不過按照慣例，這些法律可以打包修改，一次性把相關條文修訂了。”姜明安介紹説，這在操作上並不困難，一般由國務院報個方案，全國人大常委會開個會，半天就能解決問題。