與前任相比，現任的31位財政廳長面臨的財政經濟環境可謂嚴峻：經濟增速在下行，財政收入增速也在下行，今年前10個月地方財政收入已跌破10%，僅為9.8%，而過去每年20%-30%的增速是常態。

　　地方財政收入增長形勢很不樂觀。財政部最新公佈的數據顯示，今年1-10月全國地方財政收入6.33萬億，同比增速僅為9.8%，比金融危機衝擊後的2009年同期增速還低1個百分點。部分省份的增速更低，如遼寧省甚至罕見地出現了負增長5.8%的情況。當地財政廳要求“全省各級財政部門積極籌措調度資金，保障重點項目等支出需求”。

　　遼寧省財政廳長是陳廣君，他從2008年開始擔任遼寧省財政廳黨組副書記、副廳長，2013年3月扶正。在擔任副廳長不久，他還出任遼寧省債務管理辦公室主任。

　　據遼寧省審計廳今年1月份發佈的審計報告，截至2013年6月底，遼寧全省各級政府負有償還責任的債務5663.32億元，雖然風險總體可控，但風險不容忽視。陳廣君面臨的任務，不僅要努力保持遼寧省財政收入的穩定，還要防範地方債務風險。

　　據記者統計，與陳廣君一道，在2013年政府換屆以後新出任省級財政廳(局)長(以下簡稱財政廳長)的共有15人，在現任中佔比將近50%。

　　雖然大多數省份財政穩定的挑戰都要小于遼寧省，但對於全國31個省市區的財政廳長而言，共同的難題顯而易見：財政收入增速在下滑，各種結構性減稅措施、民生支出及“穩增長”的財政支出非但不能壓縮，可能還需要加強；財經紀律的約束正在剛性化，融資平臺的改革正在進行，地方政府通過各種非正規渠道融資的能力大大縮小；隨著房地産市場中長期趨勢的下行，土地財政增收的空間也正在收窄。制度層面，審計署也正在對土地財政進行審計，地方政府的“第二財政”收支將受到約束。

　　作為連接中央與地方的省級財政廳長，他們既要回應本省市區面臨的財政經濟挑戰，同時又要服從中央統一部署，推進深層次的財稅改革。財政收入增速下滑和改革重任相互交織，構成了一份難度頗高的“考卷”。31個省市區的財政廳長是這份考試的主要“考生”。按照十八屆三中全會的部署，財稅改革重任需在2020基本完成。

　　在2013年7月召開的全國財稅廳局長座談會上，財政部長樓繼偉強調：“承擔起艱巨繁重的財政改革發展任務，關鍵要有一支‘講大局、懂經濟、有思路、幹實事、勇擔當’的財政幹部隊伍。”

　　那麼，31個省份的財政廳長具有怎樣的工作經歷？他們將如何在重任之下，完成構建中國現代化的財稅體系，乃至推進中國治理能力和治理體系現代化的重任？本文試圖通過對全國31個省市區的最近三任共93位財政廳長的履歷和31個省份的財政及債務等數據進行分析。

　　專業技術官僚群體

　　要了解31位省級財政廳長的概況並不容易，雖然他們執掌一個省份的經濟總量可能已經不亞於一個中等發達國家，但公開披露的基本簡歷資訊並不充分，諸如籍貫、教育背景等基本資訊也不一定完整。

　　這群出生於上世紀50年代末、60年代初的財政廳長，經歷了幼年時的饑荒、少年時期的政治運動和成年後的經濟改革開放，他們開始參加工作的時間大多數是在“文革”末期和改革開放初期，中國正處於從計劃經濟到市場經濟的轉軌之中。

　　相較于比他們更高一級的省部級正職領導，財政廳長顯得低調，他們的公職履歷中很少具有跨省任職的經歷，在離開財政系統後，他們大多數升任副省級幹部，但很少擔任省級正職。

　　記者整理後發現，在財政廳廳長的“遴選池”中，副廳長是廳長的主要來源。在現任31位財政廳長中，在任廳長之前的職位是副廳長的比例達到52%，人數為16人。這一比例還可能低估，因為一些財政廳長並非直接由副廳長轉任廳長，而是在擔任副廳長之後，轉任其他職位，比如地市負責人，再轉任廳長。如果加上這類變動，31位財政廳長中擔任過副廳長的人數將高達24人，佔比達77%。

　　地方稅務局局長是財政廳廳長的第二大來源，佔比為16%(5人)。其他來源包括擔任本省政府副秘書長、審計局局長、地市領導、金融辦主任、林業廳廳長、人大財經委副主任、財政部司長，其中前三類均為2人，後四類均為1人。

　　絕大多數的財政廳長都有在本省財稅系統歷練十餘年甚至二十餘年的經歷，有的財政廳長曾短暫出任審計局、發改委、金融辦等政府經濟管理類部門職務及地市政府領導。作為技術官僚中的一個群體，財政廳長人選的來源，高度依賴於財經部門輸送，具有較高的專業門檻。

　　不過，江蘇省財政廳廳長劉捍東例外。劉捍東在擔任廳長之前歷任鎮長、縣長、市長等職，並無財政等相關經濟管理部門任職的經歷。據國家審計署的審計報告，江蘇省目前在全國31個省份中，債務總量居首位。

　　在31位省級財政廳長中，有18位財政廳長獲得碩士學位，佔比近6成。其中，湖北財政廳長王文童、湖南省財政廳長鄭建新、福建省財政廳長陳小平、山東省財政廳長于國安4人還取得了博士學位。

　　從專業背景來看，除10人本報記者未找到公開資訊外，有18人畢業于經濟管理類專業(18人中有6人是財政專業)，專業對口率近60%。

　　在離開財政系統後，財政廳長升任副省級職務是個大概率事件。記者統計發現，31個省級區域的前兩任總計62位財政廳廳長中，至少有38位升任副省部級職務。如果加上並非一步到位副省級的人數，這一數字將達40人，佔比高達65%。他們當中還有8人出任省委常委。

　　從具體去向看，擔任副省長、省人大常委會副主任、省政協副主席的人數較多，人數分別為18、11、6。此外，調至省人大、省政協財政及預算專門委員會的人數也較多，達到8人。這些調動基本在本省範圍內發生，鮮有異地調動的案例。

　　不過，一些地方也出現了財政廳長高配現象。如新疆財政廳長彎海川于2013年當選為自治區政協副主席，是現任31位財政廳長中唯一高配副省級的財政廳長。彎海川畢業于新疆省內的一所財政學校，一直在財政體系工作。

　　與前任相比，現任的31位財政廳長們面臨的財政經濟環境可謂嚴峻：經濟增速在下行，財政收入增速也在下行，今年前10個月地方財政收入已跌破10%，僅為9.8%，而過去每年20%-30%的增速是常態。與2009年財政增速跌入個位數後迅速回升不同，他們所面對的將是一個中高速經濟增長的“新常態”，財政收入長期高增速增長的基礎亦不存在。

　　改革中堅

　　今年6月30日，中央政治局會議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，財稅領域的深層次改革正在加速推進。其中，央地關係改革處於特別重要的位置。省級財政廳長在這場改革中的位置特別關鍵。

　　1994年的分稅制改革奠定了中國目前財稅體制的基礎。在這輪改革中，中央政府為了提高“兩個比重”(即提高財政收入佔GDP的比重和中央財政收入佔全國財政收入的比重)，對地方政府開展了艱難的説服工作，最終讓地方政府同意實施分稅制改革方案，中央財政收入佔比此後總體上不斷提升。

　　與“一行三會”的垂直管理不同，按照相關法律法規，財政廳長實行屬地管理，是省級地方政府的組成部門，受財政部的業務指導。在省級財政廳長的群體中，財政部和省級財政廳之間、各省財政廳之間在人員任職方面的互動非常少見。

　　據記者統計，在現任的31位財政廳長中，只有湖南省財政廳廳長鄭建新例外。鄭建新在擔任廳長之前，相繼擔任貴州省政府辦公廳副處長、四川省財政廳副廳長(挂職)、財政部稅政司副司長等職。鄭的前任史耀斌同樣由稅政司司長短暫擔任湘潭市市長後轉任湖南省財政廳廳長。目前，史耀斌已升任財政部副部長。

　　省級財政廳上調財政部的案例也不多見，在2013年除史耀斌外，廣東省財政廳廳長劉昆在擔任3年副省長之後亦調任財政部副部長。分析人士認為，擔任過地方財政廳廳長的他們對基層情況更加了解，在擔任更高級別的財政官員後會創造性地推動財稅改革，把握好改革的節奏、步伐和切入點。

　　在目前的財稅體制下，中央和地方財政系統的“互動”更多體現在轉移支付資金的分配上。分稅制改革後，中央財政收入佔全部財政收入比重不斷上升，對地方的轉移支付也不斷增加。對地方財政部門而言，為了增加本地財政收入，除了挖掘本地財稅潛力外，就是爭取中央的財政轉移支付。在經濟不發達省份，對中央轉移支付的依賴更大。

　　在今年寧夏自治區的財政工作會議上，寧夏財政廳廳長張蘇安通報稱，上半年寧夏轉移支付資金比上年凈增加52.1億元，其中均衡性轉移支付、民族地區轉移支付凈增加17億、3億，其他專項轉移支付資金亦有增加。此外，他還按處室列示了各處爭取的中央資金。“其他各處今年爭取中央資金力度還要加強，廳領導要親自跑。”他在會議上説。

　　在轉移支付資金中，一般性轉移支付因為按照相關因素計算，變動空間較小，而專項轉移支付則協議性較強，亦是各地積極爭取的項目。按照國務院的45號文的要求，未來一般轉移支付的比例要提高至60%以上，這意味著專項轉移支付的比例將會壓縮。但在改革過程中也蘊含“機遇”。“現在是調整專項定基數、追加專項的最佳時間，分管廳長要親自跑，了解情況，對接項目，必要時可以請書記、主席出面支援。”張蘇安在會議上説。

　　與寧夏一樣，經濟發達的廣東也積極爭取中央對廣東更多的支援。

　　廣東是全國經濟實力最強的省份，上繳中央財政收入較多，但中央轉移支付及返還較少。以2010年為例，廣東上繳中央財政5187億，而收到的轉移支付及稅收返還僅有1125.45億，後者只是前者的五分之一，但廣東卻負擔著2500余萬外來人口的公共服務人口支出，每人平均財政支出排名靠後：2012年其每人平均財政支出位居全國第21位。

　　廣東省原省委書記汪洋與原省長黃華華曾與財政部原部長謝旭人舉行座談會，討論中央與廣東的財政分配問題。廣東方面希望財政部考慮人口因素和每人平均財力水準，加大對廣東的支援力度。

　　不過，新一輪財稅改革，央地關係方面的改革目前並不多。“牽扯到央地關係的種種提法大都是原則性的，還沒來得及由原則性的提法深入到細緻性的具體安排。”社科院財經戰略研究院院長高培勇11月26日在《財經》年會上表示。

　　未來，隨著財稅體制改革的深入推進，中央和地方財政系統之間又面臨新的博弈，而財稅體制中也在央地博弈中進一步理順。

　　地方債難題

　　正在進行的地方債務改革，是現任31個省市區財政廳長要面對的重大改革內容。根據國家審計署2013年底公佈的審計結果，截至2013年6月底，地方政府僅僅負有償還責任的債務就超過10萬億元。

　　43號文將財政部門作為地方政府性債務歸口管理部門，這進一步明確了財政系統的責任。地方債務來源於不同的政府層級、部門及融資平臺，在地方債的形成過程中，財政部門很難約束這些舉債主體。但對地方債務處置的責任明確之後，財政系統則承擔重任。“借錢的時候不找我們，等到還不了債的時候，就讓財政部門來兜底。”華北地區某省財政廳原廳長對記者抱怨。

　　從存量債務規模來看，江蘇省是目前政府性債務規模最大的省份。審計數據顯示，截至2013年6月底江蘇政府性債務的餘額為1.47萬億。2013年7月路透社的一篇文章稱，江蘇極有可能是中國省級區劃中債務風險最嚴重的地區，並稱江蘇陷入債務噩夢。

　　在次月的經濟形勢分析會上，江蘇省財政廳長劉捍東回應稱：“江蘇的負債率和債務率等主要風險指標，低於國際警戒線，債務風險可控制。”劉捍東認為，江蘇的債務水準與經濟總量、經濟發展的現實需要是相匹配的、是適當的。

　　在整個地方存量債務的分佈中，省級政府的佔比並不高。據去年底審計署發佈的審計報告，省級、市級、縣級、鄉鎮政府負有償還責任的債務分別為1.77萬億元、4.84萬億元、3.95萬億和0.31萬億，其中佔比最高的是市縣級債務。

　　從各省份發佈的債務審計結果來看，重慶、內蒙古、貴州三省區的區縣級債務較為嚴重。截至2012年底，三省區負有償還責任的債務率高於100%的區縣數量佔轄區數量的佔比例分別為28.94%、28.71%、28.40%，具體數量為11個、29個、25個。

　　換言之，上述三省區轄區內有將近三分之一的區縣政府的可支配財力無法覆蓋債務餘額。如果這些區縣的債務出現問題時，市級政府及省級政府很可能需要出手救助。

　　近年來，風險事件爆發後，省級政府都出面協調的案例並不少見。如在2011年雲南城投違約，雲南省政府明確要求城投公司撤回“只付息，不還本”的公函，並親自出面協調還款事宜。

　　2014年華通路橋兌付事件中，山西省及公司所在地陽泉市政府均出面協調公司應收賬款方出資。不過，從公開報道看，省級財政部門在處置過程中發揮的作用尚不清晰。

　　43號文允許省級政府代理市縣政府發行地方政府債券，中央政府對省級政府債務實行限額管理，“在這種情況下，省級財政部門切分、平衡市縣地方政府債券發行額度的壓力將會相當大。”華北地區某省一位財政廳原廳長對記者表示。

　　未來，省級財政廳長還須面對資本市場的考驗。由省級財政發行地方政府債券，這將更能反映各省級政府的信用資質和財政風險。財政管理水準亦是評級公司對地方政府債券評級時考慮的一個因素。這將對各省的財政資訊公開、預算管理提出新的要求。

　　穩增長重任

　　當前，中國經濟正處於高速增長向中高速增長轉換的“新常態”。國家統計局的數據顯示，今年三季度GDP增速為7.3%，創下22個季度以來的新低，穩增長的任務異常嚴峻。對於省級政府而言，雖然財政政策和貨幣政策都由中央政府進行總體把控，但是省級政府在財政政策上可以採取一些靈活的措施。

　　在今年3月19日國務院常務會議提出穩增長的任務之後，地方政府跟進出臺了大量措施，其中尤以財政措施尤為顯著。安徽省財政廳廳長羅建國在談到省級財政部門的職能時就表示：“(省級財政部門)將分析宏觀經濟形勢對財政部門的影響，同時結合省內的實際，提出省內的一些有針對性的財稅政策。”

　　記者對多個省份的穩增長措施進行梳理後發現，財政穩增長主要集中于加快資金撥付進度和財政貼息、獎勵為主。其中，加快資金撥付進度的措施基本為各省份所採用，這改變了以前年度財政支出“前低後高”的走勢，財政貼息獎勵的措施則因省份而異。

　　在財政貼息、獎勵方面，黑龍江的財政穩增長措施引起外界關注。在黑龍江推出的65條穩增長的措施當中，約有四分之一的條目涉及到財政補貼和獎勵，涵蓋企業上市、景區評級、引入新企業等諸多方面。

　　在行業方面，因年房地産行業下行，四川、安徽、浙江等省份下半年推出對購房者進行財政補貼的措施。這些政策推出之後，也有學者質疑其政策的公平性和合理性。新修訂的《預演算法》在今年8月31日通過後，財政的公共性原則得以強化。因此，未來如何在財政對部分人群及盈利單位的貼息及獎勵與財政的公共性之間做出合理的解釋，將考驗著財政部門的決策。

　　今年財政支出一反常態，出現“前高後低”的情況。財政部的數據顯示，上半年地方財政支出同比增長16.4%，增速高出中央財政支出增速3個百分點。財政部部長樓繼偉在今年的財政廳(局)長座談會上也表示：“支出進度比往年加快。”下半年地方財政支出增速則持續下降，10月份甚至出現了負增長(-4.6%)的情況。

　　財政支出的穩增長效應主要通過財政投資拉動經濟增長：在經濟下行壓力加大的時候，加大財政支出，帶動投資及經濟增長，等經濟企穩之後相應減少財政支出。基於此，財政部門可以在一年間選擇適當的時間點加大財政支出。

　　但是財政支出規模受到財政收入規模的約束。在過去的十年間，地方本級的財政收入平均增速為21.22%，是同期GDP增速的2.25倍。今年前三季度，地方本級的財政收入增速只有10.1%。在財政收入增速降低的同時，積極的財政政策意味著更大規模的赤字，而赤字又受債務總量、財政收入、GDP的約束。11月26日，高培勇在《財經》年會上測算，根據歐盟財政赤字不超過GDP3%的標準，明年中國最大的發債規模是1.8萬億。“相比今年的1.35萬億的規模明年的伸縮空間是4500億。”他説。

　　不止規模約束，改革的各種約束條件都已擺在現任31位財政廳長面前。一位離任的財政廳長對其20餘年的財政生涯如此感慨：“天下繁難多少事，公共理財第一樁。”對於現任31位財政廳長而言，財稅改革於今年再次啟動，他們的考試才剛剛開始，未來任重而道遠。