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多地過剩産能越減越多 地方政府"怠工"細則難出臺

  • 發佈時間:2014-09-23 07:45:13  來源:經濟參考報  作者:佚名  責任編輯:陳晶

  化解過剩産能在一些地區成了“剃頭挑子一頭熱”。《經濟參考報》記者近日赴東、中、西部十余省份採訪發現,在中央政府主導的新一輪産能過剩化解政策出臺後,各地因産能分佈情況千差萬別,政策落實進展不一,相當一部分省份沒有出臺落實化解過剩産能政策的細則,有基層官員在與記者交談中毫不掩飾“以文件落實文件、以會議落實會議”的消極應對思想。

  地方政府難捨産能過剩企業

  一些地方政府對化解産能過剩並不感“興趣”,專家認為,其中一個重要因素是地方政府有“難以割捨”的心理。

  江蘇是我國工業經濟大省,去年12月,江蘇省下發了《省政府關於化解産能過剩矛盾的實施意見》,明確了化解産能過剩工作的路線圖、時間表,重點工作任務分工及進度安排,對鋼鐵、水泥、平板玻璃、船舶等4個行業制定了壓縮目標任務。

  就在江蘇省出臺政策前兩個月,2013年10月,國務院下發了“關於化解産能嚴重過剩矛盾的指導意見”,提出“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”的化解過剩産能政策。

  然而,《經濟參考報》記者採訪發現,並不是所有的省份對化解過剩産能都像江蘇省這樣積極。“四個一批”政策出臺半年後,相當一部分省份沒有出臺落實化解過剩産能政策的細則,有的省份實施細則“在草擬中”、有的“在領導審定中”。

  國務院發展研究中心研究員趙昌文指出,由於重化工業産值大、對就業和稅收帶動作用強,近年來一些地方政府不惜出臺大量優惠政策招商引資發展重化工業,結果形成産能嚴重過剩。

  記者在江蘇採訪時也聽到一些基層官員説,鋼鐵、水泥、平板玻璃、船舶等企業,在市縣範圍內往往都是重點骨幹企業、利稅大戶。不少企業是地方政府以土地、財政等優惠政策招引來的大項目,這些企業和項目確實對地方經濟發展、稅收貢獻和促進就業發揮了很大的作用,同時帶動了一些相關産業的發展。對一些困難企業,地方政府寧願讓其維持著,不願讓其死掉,一旦政府主動實施關閉,企業銀行債務、資産處置、職工安置的壓力全都會轉移到政府身上。

  此外,各地對於化解過剩過剩産能存在“認識分歧”。採訪中,一些經濟結構“偏輕”的省份就認為本省産能過剩矛盾並不突出,化解的壓力也不大,有的行業主體基本是民營企業,隨著市場行情的逆轉,這些民營企業早就轉型了,根本“用不著政府操心”。

  “壓指標”反致産能越減越多

  有業內人士指出,一些行業陷入“産能越化解越多、越干預越過剩”的怪圈,主要緣于“政府過度干預行業、干預企業、干預項目”,有違市場經濟規律。

  實際上,化解過剩産能並不是“新鮮事物”。中國冶金企業協會會長趙喜子説,早在1999年,就有人喊我國鋼鐵嚴重過剩,開展全國性控産,當時的産量只有1.3億噸。此後這麼多年,所有鋼鐵項目必須要經國家批准,進行絕對控制,結果“中央不批地方批”,從2002年以後,民營鋼鐵企業迅速、爆髮式增長,一直到現在民營鋼鐵佔到粗鋼産量的52%,最賺錢的時候,出現“百萬噸鋼現象”,即每上100萬噸鋼規模,3至5年就可收回投資。

  “實際上,政府喊了10年鋼鐵過剩,卻沒有過剩,而到了2010年之後,我國鋼鐵開始出現真正的過剩,僅2009至2010年,我國鋼鐵增加1.5億噸産能。”趙喜子説。

  《經濟參考報》記者在採訪中發現,有不少地方下發“砍”産能的指標任務,引發企業和基層官員的抵觸情緒。一位基層經信委工作人員抱怨説,淘汰落後産能,應該按照能耗、環保等指標來淘汰,而執行中往往是根據規模來淘汰。比如,淘汰水泥落後産能,前幾年淘汰窯徑2.5米的,迫使企業都改成了3米,結果産能還擴大了。再比如,國家文件中提出儘快取消32.5標號的複合水泥,要上42.5標號的生産線,不同標號的水泥産品,按理説應該由市場來決定,而不是行政性文件。

  中國國際經濟交流中心總經濟師陳文玲指出,化解産能過剩的“壓指標”辦法既難見實效,又扭曲市場。“今後要謹防地方政府開工項目是政績、淘汰項目也是政績的觀念。否則,就會陷入‘過剩———干預———再過剩———再干預’,越干預越過剩、力度越大反彈越快的怪圈”。

  不少基層官員反映,在化解過剩産能、淘汰落後産能中,存在不按“市場規律辦事”的行為。比如過剩産能、落後産能界定標準模糊。在一個比較大的區域範圍,可以按80%左右的合理産能利用率來衡量,但具體到企業、具體到産品就難以衡量。

  有專家認為,過剩是市場經濟的一種常態,唯此才能優勝劣汰,才能使市場機制發揮基礎性作用,這本來是一種正常現象,不是新問題,不是洪水猛獸。浙江省經信委一位工作人員説,這些年來,電子行業産能過剩最為嚴重,但通過激烈的市場競爭,誕生了像小米手機這樣的品牌。“應該引導企業形成新的競爭優勢,而不是平衡産能,國外倒牛奶的事是企業幹的,我們不能政府倒牛奶”。

  優惠政策刺激企業盲目擴張

  趙昌文認為,不少企業投資的主要目的並不是真正在於項目的投産,而是為了獲取當地的土地、煤炭等資源以及未來的升值空間,為了獲取政府的各種補貼和返還。

  《經濟參考報》記者在採訪中發現,絕大多數專家和政府部門認為,我國産能過剩的形成原因複雜,部分行業産能過剩單靠市場難以自行調節,政府出臺行政措施進行化解確有必要。

  中國社科院工業經濟研究所所長金碚分析指出,當前我國産能過剩問題突出的行業都曾經是政府鼓勵的行業,比如光伏等,如果政策不鼓勵,在經濟下行中可能會出現一定程度過剩,但不會過剩到十分嚴重的程度。除了政府鼓勵政策外,另一個原因就是地方間的激烈競爭,各地在招商引資中相互爭搶,低地價、低環境標準,造成企業過度進入,過度投資。“有些企業為了優惠而投資,上項目的主要目的是圈地,而不是從項目的市場前景本身去考慮”。

  記者在不少大企業採訪時了解到,這些企業在各地招商引資中都成為“座上賓”,一些地方政府想方設法去“公關”,邀請企業來投資,為了表達重視,個別地方甚至動用公安等公權力為企業服務。還有個別企業為了能夠享受到免稅等優惠政策,不斷上新項目,盲目擴張産能,一旦遇到經濟下行,就容易陷入困境。

  趙昌文説,不少企業投資的主要目的並不是真正在於項目的投産,而是為了獲取當地的土地、煤炭等資源以及未來的升值空間,為了獲取政府的各種補貼和返還,真有點“功夫在詩外”的意味。

  工信部産業政策司負責人接受記者採訪時也表示,造成産能過剩的原因除市場因素外,還有體制機制、管理方式、發展方式等深層次原因。這位負責人舉例説,比如一些地方政府強調各自的資源和市場優勢,以追求經濟和財稅收入高速增長為目標,通過低地價甚至零地價供地、資源配置、稅收減免、財政補貼、信貸扶持等方式招商引資,影響了企業的正常投資決策,甚至導致有些企業以項目名目進行“圈地”的投機行為。

  專家:引導市場“優勝劣汰”

  化解産能過剩是促進經濟結構升級的重要抓手,也是對創新政府宏觀調控的挑戰。從記者走訪情況分析,通過政府干預化解當前部分行業過剩産能,需處理好幾個方面的關係。

  專家建議,一方面要處理好運用行政手段與發揮市場作用的關係。陳文玲建議,防止把化解産能過剩作為考核指標或者任務分解到各級政府,應該發揮市場機制在配置資源中的決定性作用。

  另一方面,處理好金融風險與支援優質企業的關係。化解産能過剩中,一些企業可能面臨資金鏈斷裂的風險,使得企業的銀行貸款變成壞賬。因此,應對分步化解多少産能,化解哪一類産能,做出財政和金融風險預估,特別是要有針對性地防範金融風險。然而企業普遍反映強烈的問題是,儘管是産能過剩的行業,但行業內企業有好有壞,在控制金融風險的同時,銀行要對競爭力強的龍頭企業、優質企業,要繼續加大金融支援力度,不能“因噎廢食”。

  此外,應處理好消化産能與支援實體經濟發展的關係。一些接受採訪的專家和業內人士指出,近年來,我國實體經濟利潤微薄,不少資本“脫實入虛”,對實體經濟造成很大傷害。化解過剩産能不能簡單地“削減”産能、削弱實體經濟,而是要通過引導市場“優勝劣汰”,最終促進實體經濟更好發展,確保行業利潤,促進企業研發創造、提高附加值、做強品牌,提高競爭力。

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