新疆白領楊濤上半年坐了24趟飛機，每張機票在票價外另加50元，一共交了1200元民航發展基金。他想不通：“這不相當於買了餅，還得另交做餅的錢嗎？這筆錢用來幹嘛了？”

　　一張機票，除了票價本身，還包含被稱為“民航發展基金”的幾十塊錢。這筆錢為什麼要收、到底花在哪了？

　　2012年，飽受爭議的機場建設費被整合成民航發展基金。2013年，該基金收取超過250億元，其背後是3億多人次乘坐飛機。

　　“新華視點”記者追蹤發現，這筆收取長達20餘年的錢，從“收”到“支”都存在一些疑問。

　　應“全額上繳”國庫的錢，部分進了企業腰包？

　　財政部公佈的數據顯示，2013年民航發展基金收入252．63億元。根據財政部2012年印發的《民航發展基金徵收使用管理暫行辦法》，民航發展基金收入全額上繳中央國庫，並納入政府性基金預算，專款專用。

　　實際操作卻不儘然。“新華視點”記者查閱首都機場股份有限公司2013年年報發現，其營業收入72．24億元中民航發展基金收入10．6億元，佔總營收14．7％。廣州白雲機場股份有限公司2013年年報顯示，營業收入51．41億元中機場費收入6．52億元，佔總營收12．7％。海口美蘭機場股份有限公司營業收入7．6億元中民航發展基金收入1．38億元，佔總營收18．2％。

　　既然相關規定要求“全額上繳中央國庫”，為何又成了上市企業的營業收入？

　　白雲機場股份有限公司稱，2003年財政部駐廣東省財政監察專員辦事處曾批復：同意白雲機場的機場建設費“扣除按規定應上繳中央國庫的部分後，剩餘部分作為本公司的營業收入核算”。

　　2012年，機場建設費已“變身”民航發展基金。2003年針對“費”的批復，還能作為將“基金”放入“自家口袋”的依據嗎？“新華視點”記者就此聯繫白雲機場，對方稱：“這是財政部等部委批准的規定，白雲機場嚴格按規定執行。除此以外，不做回應。”

　　但財政部駐廣東省財政監察專員辦事處對“新華視點”記者表示，2012頒布的《民航發展基金徵收使用管理暫行辦法》第35條明確規定：新規定頒布後，原民航機場管理建設費和民航基礎設施建設基金的有關規定同時廢止。“按照‘後文否定前文’的原則，2003年的批復不能繼續使用”。

　　財政部駐廣東省財政監察專員辦事處有關負責人表示，2012年民航發展基金合併後，白雲機場並未就“能否將民航發展基金部分作為營業收入”向他們請示。白雲機場在2013年報中繼續將部分民航發展基金按2003年批復作為公司營業收入的説法，他們並不知情。“如果沒有新的批復，應該按照國家有關規定來執行。”這位負責人説。

　　中國民航大學機場規劃研究所所長王志強等專家認為，機場是準公益性企業，承擔公共服務職能，中國處於民航高速發展期，機場需要不斷改擴建，因此，留下部分民航發展基金補貼是合理的。

　　而北京師範大學經濟管理學院教授李銳、湖北省統計局副局長葉青等專家則表示，機場上市公司是市場主體，本身利潤並不少，“如果拿幾億百姓交的錢對幾個上市公司進行補貼，不妥”。

　　一年“其他支出”近29億元 具體流向待解

　　除了“貼補”企業的錢，其餘上繳國庫的錢花在哪兒了？

　　暫行辦法規定，民航發展基金的使用範圍共七項：民航基礎設施建設；對貨運航空、支線航空等進行補貼；通用航空發展；民航重大科技項目研發和新技術應用；加強持續安全能力和適航審定能力建設；徵管經費、代徵手續費以及國務院批准的其他支出。

　　記者查閱2012年民航局關於民航發展基金的收支情況説明，上百億元鉅款只公佈了收入104．48億元、支出104．95億元兩項總額，而公眾最關心的資金支出明細卻並未公佈。

　　今年7月公佈的《2013年度中國民用航空局部門決算》顯示，民航發展基金支出91．62億元，公佈的支出明細共9項，其中“民航機場建設”4．25億元，“通用航空發展”3．9億元，而“其他民航發展基金支出”卻高達28．97億元。報告對空管系統、機場補貼、民航安全、節能減排甚至是徵管經費等7項使用範圍內的經費都一一列支，為何還有這麼大一筆“其他支出”？

　　位列支出總額第二的“其他民航發展基金支出”究竟是指什麼？民航局決算報告的名詞解釋定義為“除上述項以外其他用於交通運輸方面的支出”。具體用來做了什麼，並未提及。

　　而審計署近兩年對民航局的審計發現，在使用民航發展基金的過程中存在種種違規現象。

　　－－挪用。審計報告顯示：“2012年，民航局本級未經批准，將所屬管幹院二期工程自籌資金和銀行貸款7000萬元改由民航政府性基金安排。”“哈爾濱機場空管工程以報建6250平方米空管工程為名違規搭車建設5111平方米辦公樓，工程還存在領導幹部辦公用房面積超標準問題。”

　　李銳等專家認為，民航發展基金規定要專款專用，“用全民繳交的公益基金來給自籌資金缺口‘填坑’、蓋超標辦公樓，就成了自家小金庫。”

　　－－未批先用。審計報告指出：“2009年和2013民航局年，局本級和所屬空管局5個基建項目在初步設計未獲得批復的情況下，向財政部申領政府性基金預算34450萬元。”

　　受訪專家認為，“錢不亂花”的關鍵是申報批復流程須合規。“3億多元鉅款沒批復就先花出去了，有生米煮成熟飯的‘逼宮’之嫌，也留下了貪腐空間。”李銳表示，如果不公開、不規範的流程引發的風險和隱患得不到有效控制，即便審計發現問題得到整改，仍難保沒有新的問題出現。

　　 爭議收費20餘年，收費依據何在？

　　自1992年起，每張機票另外收取數額不等的幾十元錢。22年間，除了名稱與涵蓋內容，圍繞這筆錢還發生了什麼變化？

　　湖北省政協常委、湖北省統計局副局長葉青等專家告訴記者，在經濟發展水準有限的條件下，機場建設費的性質是“老百姓出錢搞建設”，是一筆公益性質的行政收費。“如今，中國政府收入大幅增長，民航發展基金對財政的貢獻微不足道。臨時性的、克服困難式的政府性基金也該取消了。”

　　財政部公佈的數據顯示，2013年民航發展基金的預算收入是242．82億元，同年全國政府公共財政收入12．9萬億元，佔比不到千分之二。

　　全國人大代表、廣東茂名工商聯主席陳華偉認為，中國民航事業發展到今天，已逐漸走向市場化，越來越多的民營資本介入。“按照‘誰經營誰付費’的原則，機場應以航空公司為收費對象，而不是旅客。”

　　但中國民航大學機場規劃研究所所長王志強認為，以國土面積衡量，中國大概需要500－600個商務運輸機場，而已有的200多個機場中虧損的佔60％－70％，因此仍需民航發展基金補貼。“錢從哪來？如果不從買機票的人手裏來，就得全民承擔。”

　　2011年1月1日起，我國免征支線飛機執飛國內支線航班機場管理建設費。2012年，機場建設費與民航基礎設施建設基金合併為民航發展基金。這樣的改變並未完全使民眾滿意。相反，不少人質疑，支線航空收費取消了，幹線航空為何紋絲不動？“建設費”變身“基金”，是否給收費“穿開工甲”？收費依據在哪，是否“花得糊塗，收得也不明不白”？

　　我國《立法法》第八條明確規定：對非國有財産的徵收，只能制定法律。葉青認為，稅收法定是基本原則，因此，相關部門若要徵收費用，應經過立法部門同意，還應讓民眾了解徵收原因，不能發個部門條例就收錢。“目前，預演算法正在修訂。把權力關在籠子裏，其中重要的就是財權。不僅要把財權關在籠子裏面，還要把籠子放在陽光下。”