□ 主編 程 虹 李元平

　　第二節 我國質檢體制機制形成和發展的內在規律

　　一個國家的質檢體制機制，必須與本國生産力水準、歷史文化、經濟社會基本制度、經濟社會發展階段密切相關。我國歷史、文化、經濟與社會等多方面的獨特性以及計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的階段性，決定了政府質檢體制機制具有鮮明的中國特色。經過多年發展，我國形成了以專門機構為載體、以品質和安全為核心、以技術手段為支撐、內外檢統一的中國質檢體制機制。它既體現了品質安全和品質發展的一般規律性，也體現了中國國情的特殊性，是既符合品質發展規律、又切合中國階段性國情的體制機制。

　　一、質檢體制的演進必須與不同歷史時期經濟社會發展相適應

　　特定時期的社會制度和經濟發展水準決定著管理方式的選擇，任何時期的質檢體制都不能脫離當時所處時代的社會制度和經濟發展水準。

　　在以小農經濟為主的傳統社會中，我國建立了以計量檢驗技術為支撐、以官府律令為手段的傳統質檢體制。明代之前，皇家和官府日常用度所需均是以自建官營作坊的形式來自給自足，其生産目的決定了生産者對品質的要求極為嚴格。從法典中也可以看到，因品質而遭受懲罰的主體多為官營手工作坊的工匠。政府利用匠籍制度強徵民間技藝高超的工匠為其無償生産，為的就是保障官府自用産品的品質。明代因為官營作坊自身生産能力的不足，開始逐步下行收購。此時，政府事實上也成為市場中的品質需求者之一。但從管理方法上來看，度量衡工具沒有在技術革新的前提下進行實質性提升，品質法律規範也是在繼承唐代法律的基礎上所制定。在工具、手段難以創新的前提下，要提升全社會的品質，發揮市場的作用是最優選擇。所以，無論是從管理的需要，還是從政府自身的品質需求來看，通過民間主體在市場中的創新活力，加強市場和社會力量的參與，是明清時期政府的一種順應歷史發展的自然選擇。

　　隨著機器大工業時代的到來，民國時期我國初步建立現代的質檢體制。這一時期的質檢體制機制更加依賴現代科學技術的規範應用，政府設立大量專門的技術機構。在社會向工業化方向發展的過程中，經過廣泛進行的科學化運動，質檢體制納入到技術管理的層面。這股工業化浪潮一直延續到新中國成立以後，為適應國家重工業發展的需要，建國初期建立了特別強調集中統一管理的政府質檢體制。

　　進入改革開放時期，伴隨著市場經濟體制的轉變，政府品質管理整體思路開始轉型，引進發揮市場作用的質檢管理方法和手段；伴隨著國家經濟的持續高速增長，加強品質技術基礎建設；伴隨著我國外向型經濟的發展和參與全球市場的一體化，我國質檢部門主動在國際上發聲、參與國際規制的制定。

　　總體來看，我國質檢體制不斷發展，既順應不同歷史發展階段的社會需求，又體現了不同歷史時期質檢體制的特點，中國質檢體制演進過程是不斷適應經濟社會發展需要的過程。

　　二、質檢職能是不同歷史時期政府的固有職能並持續改善加強

　　質檢管理不是今天才成為政府管理的職能之一，更不是某一歷史時期所特有的政府職能，比如計量就貫穿了幾千年曆史發展進程。政府作為管理經濟社會正常運轉的機構，有責任保障産品生産的正常秩序，營造良好的市場氛圍，監督産品生産達到符合性要求，保障消費者的基本權益。一個沒有相當品質水準的社會難以持久繁榮穩定，既不能滿足人民群眾的消費需求，也不能助推經濟的持續發展。從這個意義上説，質檢職能是歷朝歷代政府對經濟進行管理的固有職能。

　　質檢職能最重要的，就是要能夠滿足市場交易主體對交易對象的主客觀要求，不僅要滿足某一客觀標準，還必須滿足品質需求方所提出的具體要求，這促使産品品質向更高水準發展。質檢職能的基本目標在於提高品質總體水準、維護品質安全、促進經濟社會發展，使社會生産秩序不至於因品質方面的“劣幣驅逐良幣”而紊亂。

　　質檢職能不斷加強和改善的過程，在我國質檢體制機制的歷史發展脈絡中清晰可見。秦漢時期將度量衡的統一作為貿易交換的保障手段，是通過中央集權的政府強制力推行的。政府統一度量衡是為了賦予産品的貿易一個可供比對的參照，為的是固化可供使用的最低標準。它反映在食品中是保障人的健康，反映在産品中是可堪使用而不至傷人，無論是對國內産品的監管，還是對進出口商品的監管，歸結起來對品質安全的管理都是質檢職能的職責與底線所在。在古代社會技術條件有限的情況下，無論是在官營手工作坊裏的産品生産，還是民間以家庭為單位的生産，即使只能夠通過重量、容積、長度等物理指標來判斷産品優劣，也反映了不同歷史時期政府質檢固有職能的重要性和必要性。隨著時代的進步，質檢管理方式也在不斷地發生改變，既通過官營生産的方式來集中創造高品質産品，也以增進市場活力的方式去激發民間主體的品質創造能力。明清時期江浙一代所形成的較為發達的紡織業生産集群，就是民間社會在長期歷史積累中逐步形成的經濟現象。

　　在計劃經濟時代，政府的質檢職能是以行政命令的方式直接介入到企業生産中，這是特定時代的管理方法。這一時期，政府質檢管理較少借助於市場的力量，而較多采用政府集中優勢資源的方式推動品質的發展。改革開放後，不斷發揮市場作用，政府質檢管理逐步從政府大包大攬向全面品質管理轉變，從政府單打獨鬥向社會和市場多方協同轉變。它並不代表政府的質檢職能在削弱或改變，而表明政府更加明確自身對品質安全、品質發展職能的範圍與邊界，注重維護品質安全，注重發揮政府在品質提升方面的引導作用，積極推進品質社會共治。

　　從我國歷史發展脈絡可以看出，質檢職能是政府的固有職能，隨著社會發展不斷改善加強。秦漢時期通過中央集權的政府強制力保證度量衡的統一，作為品質保障的手段。唐宋以來隨著商品經濟的發展，商品品質安全問題日漸凸顯，法律又成為政府質檢的重要手段。明清特別是清末民國時期，在繼承前代政府質檢手段的基礎上，政府又主導質檢體制從傳統到現代轉型。新中國成立以來，政府不斷調整質檢體制，以適應持續變化發展的質檢新形勢與新任務，逐漸形成了具有中國特色的質檢體制。

　　三、中國國情決定了我國相對集中統一的質檢制度

　　封建主義中央集權制度在我國延續了2000多年，與民間和社會力量相比，政府往往比較強勢，這形成最典型的治理特徵，即國家對經濟活動、社會事務行使比較充分的管理權。質檢體制是中央管理體制的有機組成部分，體現偏重中央政府的統一集中管理，與中國國土廣袤、區域發展不平衡的大國特徵是相適應的，它使得我國能迅速建立起統一的國家標準、規制手段和産品檢驗方法，能夠相對同步地執行質檢法律制度，促使我國快速走過國外要經歷若干年探索才能實現的質檢體制道路。在宋代以前，政府對市場經營是嚴格控制的，在市場內專設官員管理。這種嚴格的限制在很大程度上約束了品質違法行為，相應地降低了市場的活力。這既反映了大一統過度集中的社會體制抑制社會特別是市場的力量，也忽視了區域差異，不能完全兼顧區域和品質發展不平衡的狀況。不過，中國國土廣袤、人口眾多，單靠政府的單一管理難以做到事無巨細、面面俱到。特別是在古代社會交通不便、通訊不發達的情況下，中央政府的實際控制範圍僅能覆蓋國都周邊數百里的範圍。隨著社會不斷進步，生産力水準不斷提高，政府所面臨的品質問題也日益增多。宋代對市場貿易持開放政策後，市場愈發繁榮。從北宋《清明上河圖》可以看到當時東京的繁榮景象，與之相伴隨的“行濫”現象也在宋代呈氾濫之勢，連宋高宗也感嘆説：“訪聞街市貨賣熟藥之家，往往圖利，多用假藥，致服者傷生，深為惻然。”

　　我國古代鄉村主要是以家族聚居的形式形成，地方鄉紳以及宗族內族長是管理地方事務的主要負責人。在幅員遼闊的中國廣大鄉村，地方自治是比較主要的治理方式，在較為封閉的鄉村社會內，宗族及鄉紳成為家庭手工業産品品質管理的主要力量。在鄉村這個地域狹小的範圍內，産品的品質資訊得到較為充分的交流，使得品質的資訊不對稱大為降低。鄉紳不僅是地方自治權威的存在，同時也是大一統社會下，皇權在地方的直接代理人和布道者。大一統的管理既是社會管理的制度基礎，同時也依靠社會力量的管理。

　　民國時期，行會、商會在質檢管理中發揮了舉足輕重的作用，並有較大程度的發展，但是仍舊沒有離開政府的統一監管。商會作為行會的更高一層次的組織形式，自北京國民政府建立初期就倣照西方國家頒布《商會法》，給予各商會較多自治權。南京國民政府建立後，收緊了對商會的管理，使其置於政府的完全管理之下。商會的自主性是服從於政府管理，是在政府法律框架下的有限自治，在很多時候是政府命令的直接執行者。

　　新中國成立後，面臨各種困難，百廢待興、百業待舉，亟須集中力量建設和發展。該時期政府實行單一制管理，較少借助民間力量的管理方式，無論是政策制定，還是標準統一、檢驗檢測、合格評定，均由政府一手決策、執行與監督。改革開放後，這種管理方式發生了很大轉變。當前，我國經濟發展面臨最突出的任務是加快轉變經濟發展方式，實現從數量增長型向品質效益型轉變，實現提質增效升級，必須將提升品質作為經濟轉型的突破口。基於現階段我國品質安全形勢依然嚴峻、産品品質總體水準不夠高的現實，要實現這一根本任務，除了發揮市場的決定性作用外，在很大程度上仍然應當發揮政府的重要作用，通過加強品質供給側改革，為市場提供良好的創新環境，引導和支援企業通過提高品質增加産出。

　　目前的質檢體制，既繼承了歷史的基因，同時蘊含變化和創新的因素。職能上的統一是我國歷史文化積澱的自然選擇，有利於監管效果的發揮，也符合人民對於更優質生活的期待和追求。