內容提要

■在過去這四分之一個世紀中，開發區建設為改革開放“殺出了一條血路”。

■開發區建設過程中的失誤、失序以及失范，也曾導致國民經濟運作的很大波動。

■開發區建設以及與此相連的土地制度已經成為城鄉矛盾的集中點，總結２５年的成敗得失正逢其時。

■開發區建設的歷史使命遠未完結，新形勢下的開發區要定位於化解經濟發展過程中突出矛盾的“改革區”地位。

１９７９年１月３１日，國務院決定在蛇口舉辦工業區。１９７９年３月２１日廣東寶安縣經中央同意改為深圳市。１９７９年４月，鄧小平同志在聽取蛇口工業區和深圳發展問題的彙報時説：“就叫特區嘛，陜甘寧就是特區。中央沒有錢，你們自己搞，要殺出一條血路來！”

中國開發區建設“殺出了一條血路”

從１９７９年國務院批准設立蛇口工業區開始算起，我國的開發區建設已經走過了整整２５年曆程。其間經歷了舉辦４個經濟特區與１４個沿海城市對外開放、蘇州新加坡園區建設、城市化進程不斷加速、西部大開發以及兩次宏觀調控等多方面的輝煌與曲折。可以説，在過去這四分之一個世紀中，中國的開發區建設的確是為改革開放，為國民經濟的發展“殺出了一條血路”。

在過去２５年中，沒有與特區經濟、１４個沿海城市對外開放、“三來一補”、引進外資等相伴相生的開發區建設，就不會有我國今天對外開放的大好局面。１９８０年時，中國的外匯儲備是－１３億美元，２０００年時是１６５６億美元，而２００３年末中國的外匯儲備餘額是４０３３億美金。２００１年１２月１１日，中國加入世界貿易組織議定書正式生效，中國正式成為該組織的第１４３個成員。今天，我們可以毫不誇張地説，全世界的超市裏面都擺著中國造的産品；全世界都在關注著中國。

１９７８年時，中國的城鎮居民人口為１．７２億人，而２００３年時，中國的城鎮居民總數為５．２４億人。我國的城鎮化水準從１９７８年的１７．９％提高到了２００３年的４０．５％，年均增長０．９個百分點；其中１９９８年以來，年均增長１．４個百分點以上。沒有與新區建設相連的開發區建設，原有城市的自然擴張絕不可能提供容納３億多新增城鎮人口的條件。

在改革開放初期，我國的城市資源幾乎全部被舊體製成分佔據。通過“給政策”方式，開發區普遍成為了新體制環境最容易生成的區域。這不僅為大批外資、“三資”、民營等市場經濟成分提供了立足的空間，大大降低了改革的代價；而且為規避新舊體制直接碰撞提供了寶貴的時間錯位機會。

在相當多的大型、特大型城市以及一大批老工業基地型城市的改造中，“退二進三”、“退三進四”等戰略之所以能夠得以實施，在很大程度上依賴於開發區建設為産業結構調整、新産業形成提供了輾轉騰挪的空間餘地。

沒有一大批以“中關村”為代表的科技園區的成長，就孕育不出我國高新技術産業今天的規模。沒有開發區在地産的市場化開發方面進行積極探索，我國房地産業走向市場化的步伐就會大大遲滯。今天，當“誰拋棄了深圳”成為“珠三角”的熱門話題時，人們看到的事實是，以蘇州依靠新興工業園區實現了快速發展為代表，蘇南一批城市的經濟規模擴張已形成了“長三角”對“珠三角”的新挑戰。

總結２５年的成敗得失正逢其時

一方面，我國的開發區建設始終是與對外開放、與城鎮化發展、與向社會主義市場經濟轉變的改革、與産業結構調整和升級、與區域經濟新格局的形成緊密相隨的。但另一方面，開發區建設過程中的失誤、失序以及失范，也曾導致國民經濟運作的很大波動。

上世紀９０年代初期和當前的宏觀調控，都是以對開發區的整頓為始端和重點的。在當前社會關注的熱點問題中，徵地、拆遷、房地産規模擴張、公用設施投資規模過大等幾乎都與開發區建設密切相連。在一定意義上可以説，開發區建設的成敗得失，相當大程度上反映了我國過去四分之一世紀中在對外開放、城鎮化、體制改革、宏觀調控等方面的成敗得失。這２５年在開發區建設上的經驗、教訓，是我們非常寶貴的一筆歷史財富。從中尋求規律，對探索有中國特色的社會主義道路、有中國特色的城鎮化道路具有非常重要的現實意義。

我們注意到，我國的社會、經濟發展已經走到了一個新的階段。

從當前和今後的長遠發展看。開發區建設以及與此相連的土地制度已經成為城鄉之間利益關係最重要的碰撞點、結合點，城鄉矛盾的集中點。作為城鄉接合部的開發區，探索、解決好土地“農轉非”、人口“農轉非”、産業“農轉非”等方面的制度問題，可以説是實現城鄉協調發展的關節點。

與開發區和城市新區建設密切相連的城市規劃、公用設施建設、特許經營權的市場化管理、基礎設施資金籌措等已成為轉變政府職能、規範政府與市場之間經濟關係、建立符合市場經濟要求的政府規制，以及形成良好制度環境的現實焦點所在。

一方面，從開發區到城市新區的發展之路已經成為我國城市規模擴張和城鎮化進一步發展的普遍選擇；另一方面，開發區的“遍地開花”又成為了當前小城鎮低水準重復建設的危害之源。

開發區建設的失序狀態導致了許多地方政府不良負債，導致了大批“政府工程”拖欠民工工資，導致了當前公用設施投資的過快增長。但要走出“經營城市”、“土地財政”的誤區，迫切需要探索各級政府在經常性預算之外，用於城市建設、基礎設施等方面資金從哪兒籌、怎麼籌、誰來節制調控等多方面問題。

中國人多地少的現實、從農業國向工業國轉變的現實、發展基礎薄弱的現實要求我們必須找到一條集約地利用土地資源、集約地完善基礎設施、集約地實現資源要素優化利用的發展之路，最大限度地對環境友好的發展之路。理論和實踐都證明，從農村社區發展而來的鄉村集鎮擴張很難實現這樣的目標。開發區建設實際上承擔著探索和實施這樣一條可持續發展戰略的重任。

從一個較長的發展過程看，開發區一定是我國新增投資和工業生産能力的密集聚集區，新興産業的培育與生長區、與國際經濟社會接軌的融合區、新增就業崗位的主要提供區以及農村剩餘勞動力轉移的主要容納區。

開發區能否健康發展，將長期地影響著國民經濟運作過程中的總量、結構、區域關係是否協調。我國的開發區建設已經走到了一個關鍵的轉折階段。研究和探索開發區建設的客觀規律，已成為我國戰略與政策研究的重要立足點。改革和發展的新形勢、新特點、新任務迫切要求我們在總結歷史經驗的基礎上提出預見性的對策。

中國開發區建設的歷史使命遠未完結

在國民經濟取得長足發展的今天，我們是否還有必要通過開發區的形式來實現戰略發展？仍有必要。

中國開發區建設的歷史使命仍遠未完結。我國建設和發展開發區的問題並不僅僅是生産力佈局或城市經濟佈局問題，而是為改革提供更多空間立足點的問題。對開發區建設不宜採取“淡出”的政策取向。

第一，新形勢下的開發區要定位於化解經濟發展過程中突出矛盾、發育市場經濟力量的“改革區”地位。

當前和今後一段時期，我國城鄉發展不平衡引起的社會矛盾將相當集中、尖銳地體現在城鄉接合部。在城鎮化快速推進過程中，一方面城鎮化發展就要佔地，另一方面，佔地就要引起城鄉利益矛盾。解決這個問題的關鍵，是要摸索讓退出土地的農村居民分享城市化、工業化和國民經濟發展好處的政策途徑。面對這個新挑戰，我們沒有現成可借鑒的模式，也沒有足夠的經驗。作為“政策區”的開發區發展，有可能通過“土地入股”、“集體土地公司化經營”、“宅基地置換”、“徵地與就業捆綁”、“以土地換城市社保與福利資源”等多種形式尋找到解決好這個矛盾的現實途徑。中國城鎮化的最大難點並非人口的城鎮化、産業結構的城鎮化，而是農民利益，其中特別是農民的土地利益、就業利益、社保利益、私有財産利益（例如宅基地）等方面的“城鎮化”問題。開發區的進一步發展應當定位於城鄉矛盾的緩衝區、城鄉協調發展的政策試驗區。

第二，已成規模的開發區應當逐步轉變為城市功能分區下的工業園區，推動城市資源的優化重組。

隨著我國加入ＷＴＯ和國民經濟不斷發展的形勢變化，在“珠三角”、“長三角”、華北和山東半島等地區，相當一部分開發區已經具有很大的産業規模。以稅賦減免為主要內容，以招商引資為主要目的的政策體系的確需要調整。

在今後一段時期中，我國的城鎮化，特別是大中城市發展，戰略重心之一應當是大力推進城市功能分區，促進城市資源的優化重組。由於歷史原因，以及“先治坡後治窩”、“鼓勵單位自建住房”等政策缺陷，導致我國的城市中普遍存在著區域功能相互交錯的現象。這不僅造成了寶貴的城市商業土地資源、旅遊資源為住宅、工業設施所佔據的巨大浪費；而且大大增加了完善交通基礎設施和治理環境的城市運作成本。我國新一輪城市改造，應當按照市場經濟的客觀要求，按照級差地租的高低，著重于推進城市中政務區、商貿流通區、中心商務區、旅遊區、居民居住區和工業園區等方面的功能分區。

目前已成規模的開發區的發展方向，應當是城市改造中的工業園區，而不再是政策優惠區。以對優惠資本利益為主的政策應當逐步退出。通過功能分區、集約使用土地和環境集中治理，入園資本的利益，將主要不再體現為財政性的稅賦減免，而將進一步體現為滿足工業生産和産品流通特點的完善的基礎設施條件、較低的級差地租和環境治理代價。

特別指出，我國目前城市中以幢幢拔地而起的摩天大樓為外在形式、以拆遷衝突為基本現象，強勢的資本利益和弱勢的勞動者利益、市民利益、公共利益之間的矛盾正在趨於激化。推動工業資本讓出城市公共資源、福利資源，將能夠極大地提高城市資源的級差地租水準，改善市民的交通、環境等方面福利水準，對於緩解社會矛盾具有非常重要的現實意義。

第三，西部和中部區域經濟發展仍需要借助於開發區形式打破“二元結構”和提高工業化、城鎮化水準。

我國西部地區的特點，一是地廣人稀、生態脆弱；二是自然經濟與市場經濟、工業化並存，城鄉發展呈現為“二元結構”。內蒙古和甘肅等省區東西橫跨上千公里，地域遼闊的西藏和青海人口不過數百萬。在西部發展中，遠離經濟中心的小城鎮建設並不能充分滿足脫貧、環保、工業化、生成市場化力量等方面要求。人口適度向大中城市集中是合理的戰略取向。２００４年３月《國務院關於進一步推進西部大開發的若干意見》指出，要“依託水陸交通幹線，重點發展一批中心城市，形成新的經濟增長極”；要“支援重點地帶優勢産業及企業加快發展，在項目佈局、市場體系建設、信貸投入、利用國內外資金等方面給予扶持和幫助”；要“對西部地區經濟技術開發區、國家級高新技術産業開發區的園區內基礎設施建設貸款，繼續提供財政貼息支援”。顯然，按照國務院的這個戰略部署，圍繞西部經濟中心城市的“政策區”建設應當繼續加強而不是削弱。

我國中部地區六省區的基本特點，一是農業相對發達，二是人口高度密集。其中僅河南一個省的人口就超過一億人，接近東北三省的人口總和。一方面，這些省區農村剩餘勞動力轉出的歷史任務極其繁重；另一方面，這些省區的工業構成以再生産鏈上游的能源礦産採掘和初步冶煉加工為主。工業化、城市化水準不能滿足農村剩餘勞動力轉出需要的矛盾已經構成對中部地區經濟發展的嚴重威脅。目前沿海地區對中部農村剩餘勞動力的吸納程度已趨近於飽和。如果此後一段時期內人民幣出現升值，外向型經濟為主的沿海地區就會出現對勞動力需求的縮減，中部地區就可能面臨嚴重的就業危機。溫家寶總理在２００４年政府工作報告中指出，中部地區要“加快改革開放和發展步伐”，要“加強基礎設施建設”，要“發展有競爭力的製造業和高新技術産業”，要“提高工業化和城鎮化水準”。同樣，按照這個戰略部署，中部地區的“政策區”建設仍應在創新基礎上進一步加強。

（作者陳淮：建設部政策研究中心）

中國經濟時報 2004年9月6日