完善三孩政策配套措施 減負賦能提振生育水準

來源:中國青年報 2022-03-29 10:14:11

積極生育支援的相關配套措施一般包括時間支援、經濟支援和服務支援3個方面,需要系統化和整體性設計與推進。我國實現適度生育水準的關鍵在於增加一孩生育。配套支援措施推行還應貫穿社會性別平等理念。

為應對低生育挑戰,我國自2013年以來不斷推進生育政策寬鬆化改革。2021年中共中央、國務院印發《關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》,明確實施三孩生育政策及配套支援措施。今年的《政府工作報告》提出:完善三孩生育政策配套措施,將3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除,發展普惠托育服務,減輕家庭養育負擔。三孩政策配套措施的落地落實,是“十四五”時期的關鍵任務。

優化生育政策勢在必行

我國的人口轉變在社會經濟發展和計劃生育政策共同推動下加速完成,我們進入低生育社會已經30年。包括全國人口普查在內的多次調查數據顯示,當前我國生育水準和生育意願出現“雙低”現象,一是生育水準低於生育意願,説明尚有生育需求未得到滿足;二是生育意願低於更替水準,説明育齡人群的生育信心明顯不足。提振生育水準需要與提振生育信心並策同行。

目前全世界大多數國家和地區都面臨著低生育挑戰,為提升生育水準,各個國家和地區採取了不同程度的生育促進措施,近些年有些低生育國家和地區的生育水準有所回升,回升的幅度、原因和可持續性等正在引起密切關注。借鑒其他國家和地區的成功經驗,將有助於我國更快走出生育持續過低的困境,這使得優化生育政策勢在必行。

優化生育政策重在加強配套支援措施

優化生育政策不僅是對家庭生育數量的政策規定進行寬鬆化改革,更重要的是通過增強政策的包容性滿足育齡人群的生育需求,減輕和消除家庭的生育阻礙因素,推動實現適度生育水準。

生育政策是政府用來調節人口增長的重要手段,它隨著人口形勢變化而不斷調整和優化。生育調節的方向隨國家目標而變,在生産力水準相對較低而人口增長過快的20世紀六七十年代,我國採取的是數量約束型的政策手段,通過實施普遍一孩生育政策來嚴格控制人口增長;在結構問題凸顯、低生育水準面臨反彈風險的20世紀90年代,我國實施的是以統籌解決人口問題為目標的結構優化性策略;隨著人口內在增長率所蘊含的負增長勢能不斷累積,經濟發展進入新常態、人口形勢發生重大轉折性變化,中央決定推行以實現適度生育水準為目標的包容性生育政策。

我國現時期的生育政策優化呈現與既往歷史時期截然不同的兩大特點,一是生育率調整的政策方向從嚴控下壓轉為寬鬆上調,二是政策實施配套措施從輔助轉為並行。生育政策配套支援措施過去主要遵循獎勵扶助與社會撫養費徵收等“獎罰並重”的原則,2021年中央決定明確“取消社會撫養費,清理和廢止相關處罰規定”,積極生育支援成為當前配套措施的主基調,而且成為決定生育政策實施效果的關鍵因素。

配套措施推行應關注青年群體 促進社會性別平等

積極生育支援的相關配套措施一般包括時間支援、經濟支援和服務支援3個方面,需要系統化和整體性設計與推進。

我國三孩生育政策的配套支援措施也涵蓋了上述3個方面。時間支援措施以帶薪産假、丈夫陪産假、父母育兒假為主要內容,已體現在2021年修訂後的國家《人口與計劃生育法》和地方《人口與計劃生育條例》中。經濟支援和服務支援是2022年國務院《政府工作報告》著重強調的內容。其中“將3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除”,意味著將在國家層面通過稅收體制對家庭生育予以經濟調節和保障,經濟支援的層次更高、更規範,意味著生育突破了家庭事務範疇,進入公共事務領域。教育“雙減”、生育獎勵金髮放等其他經濟支援措施,也在積極推進。發展普惠托育服務是不可或缺的服務支援措施,為有需求的家庭提供便利、可及、支付得起的嬰幼兒照護服務,解決母親産假之後、孩子入托之前“誰來帶娃”的難題。這些措施形成合力,有助於減輕家庭養育負擔,共同推動三孩生育政策實施。

配套支援措施推行應特別關注青年群體的婚育意願及行為。對2016年全面兩孩政策實施效果的評估結果顯示,政策寬鬆化顯著增加了二孩的出生數量、提升了二孩總和生育率,但由於一孩出生數量和一孩總和生育率過低,在總體上呈現為近年來出生數量的不斷下降與總和生育率的持續低迷。因此,我國實現適度生育水準的關鍵在於增加一孩生育。重塑社會婚育文化,加強青年婚戀觀、家庭觀教育引導,營造適齡婚育和生育友好的社會文化氛圍,應成為配套措施的重要內容。

配套支援措施推行還應貫穿社會性別平等理念。隨著女性受教育水準和勞動參與程度的提升,育兒所導致的工作-家庭衝突愈加明顯,其主要原因在於社會領域和家庭領域的性別角色分工存在不一致。在單位,女性往往與男性承擔同樣的工作職責;在家庭,女性則被視為生育主體,這反過來又會影響用人單位在招聘、晉陞等環節對女性的評價。生育政策寬鬆化、産假延長等改革舉措及配套支援措施的制定和實施,應具有社會性別平等視角,扭轉“育兒是女性專責”的意識,明確育兒分擔機制,在利益相關者中合理分擔生育的各類成本,平衡生育支援措施和女性就業之間的關係,以消除女性生育的後顧之憂。

遵循人口發展規律減負賦能 按家庭需求精準施策

生育率降低是人類發展的必然趨勢,但持續過低的生育率不利於國家民族發展,因此,適度提升生育水準成為人口轉變完成後面臨低生育挑戰的世界各國和地區共同努力的方向。

人口發展具有長期性和複雜性,人口系統的要素表現具有內外不一的性質。“總和生育率低於更替水準”只是一種粗略説法,實質是內在自然增長率小于零,或者凈再生産率小于1,反映為母親一代生育的、存活到生育年齡的女兒一代的數量已不足以替代母親一代的數量。這種代際更替水準是人口發展趨勢的內在表現,與外在由於出生和死亡所引起的人口自然增長及人口規模變化不一定同步,而且人口規模越大、受年齡結構影響所産生的慣性就越大,表現為即使內在人口已經負增長,外在人口數量卻依然繼續攀升。比如,我國生育率在1992年已低於更替水準,標誌著內在自然增長已經啟動負增長程式,但人口總量仍呈現慣性正增長,繼續從1992年的11.7億人增加到2021年的14.13億人,人口自然增長率從1992年的11.60‰直到2021年降到0.34‰,才落入零增長區間。人口系統要素表現內外不一的這一特點具有很強的隱蔽性和迷惑性,對公眾理解人口形勢造成很大干擾,對人口政策的頂層設計提出了高瞻遠矚和未雨綢繆的更高要求。

遵循人口發展規律,三孩生育政策的實施應循序漸進、水到渠成,不能奢求立竿見影;配套支援措施要立足於為家庭減負賦能,以滿足家庭需求為出發點,關注人群需求的異質性,既要滿足一般需求,也要滿足處於不同生命週期的人群的特殊需求,增強家庭發展能力;要考慮配套措施的可行性和可持續性,特別是涉及資金髮放、假期安排等類政策措施,兼顧利益相關者的多方訴求精準施策,確保政策措施落地落實且在較長時期內可持續。

(作者為中國人口學會副秘書長,中國人民大學人口與發展研究中心副主任、教授,本文係國家社會科學基金重大項目“高品質發展視域下中國人口均衡發展的理論建構與多維測度研究”的階段性成果)

宋健

(責任編輯:王永超)
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