2020年是“十三五”的收官之年。最近5年的環境法治建設進程，是一個“綠水青山就是金山銀山”理念逐步深入人心、習近平生態文明思想正式確立並不斷鞏固、黨的政治指導不斷深化，生態文明立法取得重大進展、行政監管和執法體制改革全面展開、中央生態環境保護督察成就突出、環境司法專門化建設穩步推進，第三代環境法開始形成的發展過程。
黨對生態文明法治建設的政治指導逐步深化
為有效應對環境污染、資源短缺和生態退化等問題，以習近平同志為核心的黨中央帶領全國人民，相繼確立了“綠水青山就是金山銀山”、生態文明、綠色發展、高品質發展、“共抓大保護，不搞大開發”、“山水林田湖草是生命共同體”、黃河流域生態保護和高品質發展等理念和戰略。這些理論成果和國家戰略，為我國的環境法治建設指明瞭奮鬥的目標和方向，明確了工作的重點和思路。特別是，2018年全國生態環境保護大會確立的“習近平生態文明思想”，為今後的環境法治建設提供了全新的理論遵循，有利於促使我國的環境法實現代際升級，進入到建設生態文明的新時代。
除了思想指導之外， 中共中央還十分重視中觀層面的指導和建議。“十三五”期間，先後出臺了60多項關於生態文明建設的改革方案、政策措施和黨內法規。
一是提出改革方案。2017年，中辦和國辦在2015年出臺的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》基礎上制定的《生態環境損害賠償制度改革方案》，推進了生態環境損害賠償制度的構建和完善。2018年，中辦和國辦印發的《關於深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》和《行業公安機關管理體制調整工作方案》，對建立生態環保綜合行政執法體制、理順森林公安管理體制提出了具體改革思路。
二是開展政策指導。2018年的《關於全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，為打贏藍天、碧水、凈土三大污染防治攻堅戰提供了可操作的意見。2020年的《關於構建現代環境治理體系的指導意見》，對構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系提出了具體的指導意見。2019年的《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》和《關於在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，對自然保護地體系的健全完善和生態保護紅線的劃定提供了指導方案。
三是制定黨內法規。2016年、2017年先後頒布的《生態文明建設目標評價考核辦法》和《領導幹部自然資源資産離任審計規定（試行）》等黨規文件，對生態文明建設的考核、評估、審計、問責等問題作出了可貴的制度性探索。
生態文明立法專門化、體系化事業進展顯著
“十三五”期間，環境立法專門化、體系化工作進展迅猛，一共制定了6部法律，頒布了1項關於法律問題的專門決定，修改了18部法律，制定和修改了20多件行政法規。迄今為止，我國的生態文明專門法已形成了由38部法律、150多件行政法規、250多件部門規章、1970多項技術標準等所構成的立法體系。
其一，填補了生態文明建設諸多領域的立法空白。“十三五”期間，先後制定了《深海海底區域資源勘探開發法》（2016年）、《核安全法》（2017年）、《環境保護稅法》（2018年）、《土壤污染防治法》（2018年）、《資源稅法》（2019年）、《生物安全法》（2020年）等生態文明專門法。
2018年通過的《土壤污染防治法》，代表了我國污染防治領域的最高立法水準。該法的主要亮點有三：一是樹立了風險防控原則，規定了土壤污染風險評估、管控、修復等系列制度。二是確立了分類管理原則，按照優先保護類、安全利用類和嚴格管控類等類別，對農用地進行分類施策。三是規定了對用途變更為住宅、公共管理與公共服務用地的事前土壤污染狀況調查程式，強化了對人居環境安全的保障。
2020年頒布的《生物安全法》是全球首部旨在建立最廣泛生物安全保障防線的生物安全專門法。該法的最大亮點是，採用了最廣義的生物安全概念，對與生物利用直接或間接有關的公共衛生安全、生物技術安全、人類遺傳資源與生物資源安全、微生物實驗室安全、生態安全、農業生産安全、國防軍事安全等安全問題作出了全面規定。
2020頒布的《全國人民代表大會常務委員會關於全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱為《決定》）屬於有關法律問題的專門決定。之所以頒布該《決定》，是因為在修改《野生動物保護法》緩不濟急的情況下，由全國人大常委會以較為簡易的程式儘快出臺專門決定，以有效應對新冠肺炎疫情，實現依法抗疫。
2020年通過的《長江保護法（草案）》（二次審議稿）是我國跳出要素立法、行業立法、分散立法等傳統立法模式，首次在國家層面進行大江、大河全流域立法的艱難探索。長江保護法旨在對長江經濟帶的生態環境保護和資源開發利用問題進行系統規定，其立法探索，不僅有利於確立對環境、資源、生態進行一體化保護的整體主義立法思維，而且有利於為將來黃河流域立法和環境法典的出臺積累經驗。
其二，按照生態文明思想的要求修改了19部法律。“十三五”期間，重點對《土地管理法》《農村土地承包法》《野生動物保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《森林法》《環境影響評價法》《海洋環境保護法》《節約能源法》《迴圈經濟促進法》等19部法律進行了修改。這些法律的修改或直接或間接地體現和貫徹了生態文明思想。
有的修法體現和貫徹了“空間的有序化”（國土空間格局優化）理念。例如，2019年修訂的《土地管理法》，樹立了統籌城鄉生産、生活、生態用地的理念，通過空間利用規劃制度和用途管制制度，強化了對濕地、林地、草地等生態用地的保護。
有的修法體現和貫徹了“發展的生態化”理念。例如，2018年修訂的《農村土地承包法》，要求土地經營權流轉不得破壞農業綜合生産能力和農業生態環境。2019年修訂的《土地管理法》，增加了對耕地品質保護的規定，要求按照耕地總量不減少、品質不降低的原則防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和土壤污染。2020年修訂的《固體廢物污染環境防治法》，對生活垃圾分類、限制過渡包裝、危險廢物分級分類管理等方面作了專門規定。2016年修訂的《野生動物保護法》，對野生動物棲息地保護、禁止虐待動物等問題作了詳細規定。
有的修法體現和貫徹了“生態的資本化”理念。例如，2019年修訂的《森林法》將“踐行綠水青山就是金山銀山理念”確認為立法目的，規定在符合公益林生態區位保護要求和不影響公益林生態功能的前提下，經科學論證，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經濟、森林旅遊等。
其三，積極參與國際環境條約的起草和履約。“十三五”期間，我國不僅積極參與了《世界環境公約》（草案）、《巴黎協定》實施細則等國家公約的制定起草工作，而且大力投入了對《聯合國防治荒漠化公約》《生物多樣性公約》等公約的履約工作。2016年，我國還成為了《〈生物多樣性公約〉關於獲取遺傳資源和公正公平分享其利用所産生惠益的名古屋議定書》（簡稱為《名古屋遺傳資源議定書》）的締約方。這些工作，為構建人類命運共同體提出了中國方案，為全球生態環境治理貢獻了中國力量。
法律生態化工作成就斐然
“十三五”期間，除了黨的政治指導和生態文明專門法取得重大進展外，法律生態化也取得了可喜的成就。
其一，憲法、民法、訴訟法等傳統部門法的法律生態化工作取得飛躍性進展。環境法的立法專門化和其他部門法的立法生態化，是生態文明法制建設的兩個方面，有如人之兩腿、鳥之兩翼，必須協同進行，不可偏廢。
憲法生態化的進展令人歡欣鼓舞。2018年的憲法修正案，首次將“生態文明”寫入了《憲法》序言，並增設了國務院領導和管理生態文明建設的職權，大大夯實了生態文明法治建設的憲法依據。
民法生態化的成果舉世矚目。2017年制定的《民法總則》，首次確認了“民事主體從事民事活動，應當有利於節約資源、保護生態環境”的綠色原則。2020年頒布的《民法典》，更是在物權行使、合同履行之綠色約束、環境污染和生態破壞侵權責任等方面規定了30多個綠色條款。其中，關於生態破壞特殊侵權責任、生態環境損害賠償責任、懲罰性賠償等方面的大膽創新，為《民法典》染上了一層生機盎然的“中國綠”，當然也將激發進一步的探索和反思。
訴訟法生態化的實踐保守前行。2017年修訂的《民事訴訟法》《行政訴訟法》，對檢察機關提起環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟做出了原則性規定。只不過，十分遺憾的是，後者並沒有授予環保組織提起環境行政公益訴訟的起訴資格。
“十三五”的五年銳意改革、碩果纍纍，我國的環境法治建設已經從以可持續發展理念為主導、以分散性立法為主要特徵的第二代環境法時代，開始進入到以生態文明思想為指導、以整合性立法為主要特徵的第三代環境法時代。展望“十四五”，期待憲法生態化方面環境權入憲取得實質性進展，刑法生態化方面增設破壞生態罪等新罪名，訴訟法生態化方面授予環保組織提起環境行政公益訴訟的起訴資格，等等。環境專門法方面，期望儘快通過《長江保護法》，系統修訂《環境噪聲污染防治法》《野生動物保護法》《草原法》《礦産資源法》《漁業法》《海洋環境保護法》《水法》等，加快制定《濕地保護法》《自然保護地法》《國家公園法》《國土空間規劃法》《生態保護補償條例》等，研究制定黃河流域生態保護和高品質發展法、污染防治法通則、自然資源法通則、生態保育法通則等，力求在“十四五”期間形成較為完備的生態文明立法體系。
（作者：北京林業大學生態法研究中心主任楊朝霞、中國政法大學環境法學博士研究生林禹秋、北京林業大學法學系碩士研究生王賽，原標題：“十三五”期間環境立法工作不斷完善）
