“是我‘手癢’犯錯,檢察官給了我改過自新的機會,我接受處理結果,一定好好反思。”犯罪嫌疑人鄭某盜取他人電動車上運載的物品,被移送檢察機關審查起訴。因犯罪情節輕微,浙江省縉雲縣檢察院對其作出不起訴決定。隨後,針對鄭某的違法行為,縉雲縣檢察院向公安機關發出檢察意見書,跟進監督案件刑事不起訴後的行政處罰。近日,該院收到公安機關的檢察意見書回函及行政處罰決定書,公安機關對鄭某作出行政拘留十二日的處罰決定。

　　該案是縉雲縣檢察院多管齊下、滾動發展、系統推進刑行銜接工作,實現刑事司法與行政執法有機連貫的體現。“我們常説不能‘一訴了之’,但其實‘不訴’也不能‘了之’。監督行政機關對不起訴案件的行政處罰,是檢察機關履行法律監督職能,深化刑行銜接的重要內容,更是對踐行法治精神、維護公平正義、優化社會治理效果的有力促進。”縉雲縣檢察院檢察長高德清告訴記者。

　　試點先行

　　全面系統推進刑行銜接

　　“輕罪不是無罪、更不是無害,可依法輕處但決不能放縱。”去年年初,最高人民檢察院2021年工作報告中的這句話,給縉雲縣檢察院黨組部署新年工作帶來了新動能。

　　也是在2021年3月,浙江省檢察院在全省範圍內部署開展“健全完善刑行銜接機制”創新試點工作,縉雲縣檢察院作為試點之一,就如何建立系統完善的全面推進機制展開了探索。

　　高德清告訴記者,其實早在2020年,縉雲縣檢察院就對“不起訴不等於無責任”“無罪不等於無責”命題展開了思考,並選擇了若干較為合適的不起訴案件,嘗試向公安、環保、稅務等行政機關提出檢察意見,逐步積累經驗。

　　“相關法律法規規定,檢察機關作出不起訴決定後,對符合行政處罰規定的案件移送相應行政執法機關處理。但由於規定相對籠統,在司法實踐中,檢察機關缺乏具有操作性的規範指引。”該院第一檢察部主任章曉珍介紹。

　　為破解這一難題,縉雲縣檢察院聚焦不起訴案件行政處罰缺位這一盲區,對2018年至2020年期間辦理的不起訴案件行政處罰情況進行逐案剖析。“通過重點選擇其中若干不起訴案件開展個案探索,逐項推演、完善辦案工作流程,並定期召開員額檢察官聯席會議,研究解決不起訴案件刑行銜接重點、難點問題。”高德清説。

　　在總結個案實踐經驗的基礎上,該院制定出臺《督促加強不起訴案件行政處罰工作操作規程》和《健全完善刑行銜接機制創新試點工作方案》,進一步明確責任分工和案件範圍,統一辦案程式及方式,建立起行政檢察部門同步審查機制以及檢察機關的跟蹤監督機制,真正實現了融合式監督。比如,對每一件擬作不起訴處理案件進行處罰必要性調查,做到刑行銜接情況每案必提、每人必提,並列為審查報告、檢察委員會討論必備內容。對於交通肇事罪、賭博罪等六類輕罪案件,統一製作檢察意見書模板,並規範送達模式:在不起訴決定生效3日內即向行政機關以一人一文書的模式送達書面檢察意見書,同時要求行政機關在30日內回復。不僅如此,該院還統一更新了認罪認罰具結書的內容,註明案件後續可能存在的行政處罰情況。

　　“得益於檢察院出臺的《操作規程》,我們可以對不起訴案件進行全程跟蹤,避免了被不起訴人逃避行政處罰,這一舉措進一步規範了司法行為,有利於保障法律統一正確實施。”縉雲縣農業農村局農業綜合行政執法隊相關負責人表示。

　　據章曉珍介紹,2021年至今年3月底,該院共向公安、林業、農業等行政部門發出督促行政處罰檢察意見書111人,佔不起訴人數的58.7%,實現了零復議復核。

　　凝聚合力

　　爭取支援打通監督渠道

　　健全完善刑行銜接機制是個系統工程,不是檢察機關一家之事,需要整體謀劃、多方協作、共同發力。為進一步達到理念互通,實現行政執法和刑事司法的無縫對接、雙向銜接,縉雲縣檢察院與相關行政機關定期召開聯席會議,著力解決行政機關執法系統與刑事辦案系統不相容問題,並配合行政機關做好證據移送工作,提高工作效率。

　　此外,該院還組建“浙政釘”聯絡群,全縣各相關行政機關18名聯絡員參與,共同研討刑行銜接中證據固定、保全等問題,商定處罰種類和幅度,避免出現處罰失衡。同時,該院逐案了解行政機關後續處罰和反饋情況,妥善處理行政機關先行處罰問題。

　　2021年9月,該院受理了一起非法狩獵案。鋻於嫌疑人蔡某和潘某犯罪情節輕微、已繳納生態環境損害賠償金、退出違法所得且自願認罪認罰,該院對兩人作出不起訴決定並向縣農業農村局發出檢察意見書,建議對蔡某和潘某進行行政處罰。針對行政處罰幅度問題,該院與縣農業農村局充分溝通商討。最終,縣農業農村局對蔡某和潘某分別作出行政處罰2500元的決定。

　　“刑行銜接不能僅靠檢察機關單打獨鬥,我們希望借助政府的支援和社會的力量,徹底打通監督渠道,促進形成嚴格執法、公正司法的良好氛圍。”該院檢委會專職委員周嵐在府檢聯席會議上提出這一思路。

　　早在2020年,縉雲縣檢察院就向縉雲縣政府函送了《對行政機關依法行政情況的法律監督年度報告》,全面系統分析過去三年被監督單位依法行政的基本情況、總體評價以及發現的主要問題,提出加強和改進依法行政工作的對策和建議,其中一條建議就是:健全行政執法體系和相關銜接機制,預防和減少行政不作為現象發生。

　　這一建議得到了縉雲縣政府的積極回應,認為檢察機關的建議將有力促進法治政府建設。在此基礎上,2021年8月,該院和縣政府聯合出臺了《關於加強不起訴案件行政處罰工作的意見》,明確了不同罪名對應的行政機關,以解決管轄問題,防止出現推諉卸責的情況,同時確定如果行政機關應當採納檢察意見作出行政處罰而未處罰的,由檢察機關發出檢察建議書或由縉雲縣司法局啟動行政執法監督程式。

　　“這項《意見》的出臺是政府系統深入貫徹落實《中共中央關於加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》的一個縮影,也是推動府檢聯動的一次有力嘗試,有助於政府全面系統提升依法行政水準,主動接受監督,善於運用監督,自覺在監督下開展工作。”縉雲縣依法治縣辦公室相關負責人對《關於加強不起訴案件行政處罰工作的意見》的出臺給予了很高的評價。

　　數字賦能

　　實現高效協作和閉環管理

　　如何實現刑事司法和行政執法案件資訊同步共用?如何高效便捷對案件進行全流程跟蹤?對此,縉雲縣檢察院充分利用大數據賦能進行了探索。2021年10月,該院刑行銜接協同系統正式上線。

　　刑行銜接協同系統是縉雲縣檢察院依託省政府“浙政釘”平臺,自主研究設計的一套可視化流程操作的應用程式,可以在行政機關、公安機關、檢察機關之間進行案件資訊推送、處理雙向流轉,實現線索移送、刑事立案、檢察意見書送達、行政處罰等情況全平臺全過程顯示。上線以來,該院刑行銜接系統已錄入案件17件,其中5件已由行政機關作出處罰決定後流轉返還,實現閉環管理。

　　此外,該院還利用刑行銜接系統的案件資訊同步共用機制實現動態監測,並選取社會關注熱點問題提取關鍵詞,如就食品安全類案件線索建立監督模型,為相關領域公益訴訟及立案監督拓寬線索來源。

　　“對於不起訴案件,我們以數字化改革為抓手,與行政機關建立健全刑事司法和行政執法雙向銜接工作機制,為快速有效地懲治、打擊違法犯罪行為提供了有力保障。”該院第六檢察部主任施婷芝介紹。

　　針對公安機關作為行政執法單位的不起訴案件,縉雲縣檢察院發揮其在“政法一體化辦案體系”建設過程中的牽頭作用,通過政法一體化系統將檢察意見書與不起訴決定書同步推送,真正實現了提質拓面、系統整合、高效便捷。截至目前,該院已通過政法一體化辦案系統推送檢察意見書53份65人。同時,收集協同推送中反饋的問題,向麗水市檢察院提出政法一體化刑行銜接協同模組的優化方案,解決實操難題2個。

　　“以前檢察院作出不起訴決定後,相關的文書材料都是通過線下送達的。現在不一樣了,政法一體化辦案系統在實現刑事訴訟、刑事執行協同的基礎上,新增了檢察意見書協同模組,很大程度上方便了我們一線民警辦案。”縉雲縣公安局法制大隊相關負責人表示。

　　效果導向

　　統一尺度兼顧法理情

　　高德清認為,不起訴不等於不處罰,如何體現“罰當其錯”和“罰當其責”原則,做好不訴的後半篇文章至關重要。

　　2021年以來,縉雲縣檢察院以應罰盡罰、公平處罰、合理處罰、釋法促罰為原則,建立完善實用的效果提升機制。同時,考慮到行政處罰可能存在失衡,該院還與行政機關共同研究尺度統一問題,確定處罰種類和幅度,避免同案未移送行政相對人處罰高於被不起訴人行政處罰的失衡現象。

　　該院辦理的鄭某涉嫌賭博罪一案讓記者印象深刻。

　　“如果純粹從法律角度,在對鄭某作出不起訴決定後,我們本應該建議公安機關對其採取拘留和罰款處罰。但經過前期走訪調查,我們發現鄭某年事已高,從人性化角度和辦案的社會效果出發,我們建議公安機關僅作罰款處罰。”該案承辦人介紹,“辦案實踐中我們還發現,像賭博、開設賭場類相對不起訴案件的行政處罰,容易重於沒有進入刑事程式的案件,而這對犯罪嫌疑人來説是一種不公平。”

　　為此,縉雲縣檢察院在提出檢察意見時充分堅持公平合理取向。比如,針對傷害和解案件和未成年人犯罪案件,該院不再提出行政處罰意見,而一些情況特殊的被處罰人,則建議在行政處罰的執行方式上作人性化處理,減少執法資源浪費的同時也維護了社會穩定,彰顯了執法司法的溫度。此外,縉雲縣檢察院還將釋法説理貫穿于檢察履職的始終,通過公開聽證等方式多渠道、多層次闡明事理、講明情理,促使被不起訴人認罰服法。

　　2021年7月,縉雲縣檢察院受理了一起詐騙案。公安機關認定,電商經營戶楊某與某快遞公司快遞員周某合夥騙取快遞公司運費共計1萬餘元。該院審查後認為,兩人的行為應認定為盜竊而非詐騙。鋻於兩人係初犯,且犯罪情節輕微,具有自首、認罪認罰、已賠償被害方損失等情節,擬依法作相對不起訴處理。但快遞公司表示不服,認為認定金額遠低於其實際損失。

　　為達到釋法促和目的,在徵求各方意見後,縉雲縣檢察院就案件定性、金額認定等爭議在縣矛調中心召開簡易公開聽證會,邀請駐該中心律師和基層調解組織、110聯調中心、訴訟服務中心代表作為聽證員參加。通過檢察官和聽證員的釋法説理,快遞公司當場同意檢察機關關於損失金額的認定意見,為後續行政處罰奠定了基礎。

　　經過一年多的探索實踐,依託數字賦能和行政機關的高效配合,縉雲縣檢察院“刑行銜接”機制趨於完善,法律監督職能得到充分發揮,逐步探尋出一條適應新時代檢察工作新要求的基層路徑。“止于至善,依法能動履職,讓刑行銜接真正無縫對接,進而推動基層治理,我們還要繼續努力。”高德清説。 

來源：正義網    | 撰稿：    | 責編：汪傑菲    審核：張淵

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