上中下游均有隱患

食品安全通體皆痛

“蔬菜傍農藥，陳米著靚粧，麵粉兌尿素，海鮮泡甲醛，硫磺熏銀耳，激素喂甲魚，火鍋添罌粟，礦油噴餅乾。”不法廠商們似乎在不斷用驚人的“創造力”為“病從口入”這句老話作出形式多樣的詮釋。

近年來雖然我國不斷加大食品安全監管力度，把打擊制售假冒偽劣食品等違法犯罪活動作為規範市場秩序的重點，但“從農田到餐桌”的食品産業鏈條中卻依然危機四伏。在前不久落幕的“全球食品安全論壇”上，國家食品藥品監督管理局食品安全協調司司長孫鹹澤並不諱言，我國食品安全問題依然嚴重，保障任務仍然艱巨。

首先，種植、養殖環節的污染問題較為突出。農産品濫用違禁農藥、獸藥、有害添加劑未得到有效遏制，殘留超標問題突出，導致食源性疾病發生。2001年6月13日發生在廣東省中山市的78人食物中毒就是食用了含有大量有機磷農藥殘留的通心菜引起的。2002年，農業部檢測20660個樣品，氯黴素在雞肝、牛奶中的超標率為9．16％和3．12％；盤尼西林在牛奶中的超標率為8．64％；瘦肉精在豬肝超標率為6．34％，我國從未批准生産使用的禁用藥物卡巴多在豬肝和雞肝中的超標率分別為13．23％和36．0％。目前在我國1200條河流中，850條江河受到不同程度的污染，130多個湖泊和近海區域都不同程度地存在富營養化問題，畜禽養殖業環境嚴重污染造成的包括動物疫病和人畜共患性疾病等生物性危害日益突出。

食品生産加工領域問題也比較嚴重，突出表現為食品生産單位多、小、散、亂。100多百萬食品生産單位約70％是10人以下的家庭小作坊，大多不具備生産合格食品的必備條件；小企業、小作坊加工設備落後、從業人員素質低，管理制度和生産標準形同虛設，不按標準生産、摻雜使假、以次充好、濫用添加劑、用非食品原料甚至使用有毒有害原料加工食品等情況相當普遍。2002年，質檢總局對全國米、面、油、醬油、醋五類産品生産加工企業調查顯示，60085家企業中，80％以上為10人以下的小作坊，技術水準較低；這60085家企業中，64％的企業産品出廠不檢驗；25％的企業沒有標準或不執行標準；15．6％的企業無營業執照。

食品流通領域一個“亂”字了得。全國食品經營企業達300多萬家，大多為個體工商戶，缺乏必要的設施，經營管理落後。一些食品批發市場缺乏有效的安全檢測手段和品質控制措施，使造假者有機可乘，甚至成為假冒偽劣食品集散地。一些經營企業貪圖私利，蓄意出售過期或變質食品現象屢禁不止。不法食品生産經營者時常偽造標識、濫用標識，欺騙和誤導消費者。

食品安全問題的影響已經不單是讓消費者舉箸四顧心惶惶，我國食品出口已經接連遭遇棒擊。據悉，在阜陽奶粉、龍口粉絲和四川泡菜等食品安全案件被陸續曝光之後，日本、美國、香港、澳門等國家和地區對此高度關注，並相繼採取設限措施，5月份粉絲出口同比下降了25．2％，罐頭對港出口也下降了30％。

“無形”和“有形”之手乏力

為何食品安全問題層出不窮屢禁不止？

在中國社會科學院經濟所賈利博士看來，我國食品市場秩序如此紊亂的深層動因源於市場失靈和政府失靈同時並存。也就是説，市場機制這只“無形的手”和政府規制這只“有形的手”還沒有做到“兩手都硬”。

他分析認為，造成市場失靈的主要原因即市場資訊的不對稱、不完全性。由於食品安全品質特徵，食品市場買賣雙方同樣面臨著對食品安全資訊了解的不完全性。由於種種原因，食品生産者、加工者或銷售者也缺乏對食品的農藥殘留、微生物污染等相關食品安全資訊的全面了解。但相比之下，食品生産者、加工者、銷售者比消費者對食品安全性的資訊了解更多。消費者在知情權和選擇權等資訊佔有上總是處於劣勢，對於所選食品的安全性難以做出正確判斷，有可能導致市場經濟的“優勝劣汰”機制失靈，以致市場上出現低品質的劣質食品驅逐高品質的優質食品的現象，食品市場秩序混亂也就不可避免。

他表示，在市場失靈的領域一般通過政府規制來彌補，但中國正處於經濟轉型過程中，目前我國市場發育很不充分，政府退出後市場機制即不能正常發揮作用。與此同時，由於政府功能定位不當，規制沒能及時跟進，食品市場秩序的管理出現了真空狀態。

“我國食品安全監管機制不完善，監管涉及多個監管部門而且職能交叉，有的甚至相互制肘。”造成食品安全監督力量和監督資源分散，沒有形成合力，也沒有建立起長效監管機制。”據孫鹹澤介紹，按照國務院對國家食品藥品監督管理局的三定方案所賦予的職責，國家食品藥品監督管理局承擔著食品安全重大事故的組織查處責任，而2003年5月份出臺《突發公共衛生應急條例》則授權食物中毒事件的上報部門為衛生部，由於兩部門缺乏有效的資訊交流，國家食品藥品監督管理局所承擔的依法組織食品安全重大事故查處的責任難以有效、高效地完成。

他指出，目前我國有關食品安全的法律制度仍缺乏系統性、完整性，相關法律法規尚不能涵蓋從農田到餐桌的各個環節，有些行政執法部門甚至無法可依甚至有法難依。相關法律法規雖然有幾十部之多，但是條款相對分散，調整範圍較窄，有交叉也有盲目，留下了執法空隙和隱患；有的法律條文比較原則和寬泛，可操作性差，給執法帶來難度；執法主體不同，適用法律不同，難以準確定性，使同一違法行為出現不同處於結果；法律中罰則較輕，對違法行為大多作出查封、搗毀窩點、停業整頓和罰款等處理，威懾力不夠。

執法不嚴、監管不力依然是寄生在食品安全監管多個環節的“惡性腫瘤”。據孫鹹澤透露，一些地方執法部門擅自越權執法，甚至濫用職權，收受賄賂；有的以違規收費，多次抽檢方式謀取部門利益；有的消極執法、行政不作為，還有的不懂法，想當然隨意執法，以罰代法。值得重視的是，許多假劣食品竟然是證照齊全，所謂獲“品質信得過”稱號的企業生産加工，充分暴露了重審批輕監管、亂審批不監管的問題。

止痛良方何處尋？

我國食品安全之痛究竟要痛到何時？何處尋找止痛良方？

賈利認為，建立健康有效的食品市場秩序，提高食品安全品質不僅是政府的重要職能，也是食品生産者、經營者、消費者等所有利益相關者的共同責任。政府在對生産的各環節和各領域進行綜合産品監管的過程中，應定期與各利益相關者就有關食品安全資訊進行溝通，最終建立起誠信、公開、透明和職責明確的食品安全品質體系。

新探健康發展研究中心研究員陳春明指出，分散的個體經濟造成嚴重的源頭污染的失控，而從農田到餐桌各個環節又缺乏相互制約的全程監控，這是我國食品安全問題的癥結所在。他認為，完善我國食品安全管理，解決原料生産與收購的分散問題是關鍵。對於農戶分散生産的糧食、肉、蔬菜等大宗消費食品以及乳製品等關係兒童健康的食品的生産經營，應建立鏈式全程監控體系，即是行業協會的方式將農戶組織起來，並以相應的方式將收購商也組織起來，與其他環節連接形成的相互扣連的鏈式生産經營模式，實行全程監控。據他介紹，在發達國家的食品安全體系中，行業自律是重要工具。它們不僅對與生産者利益相關的價格、徵稅加以管理，在執行國家政策的前提下維護會員利益，而且對産品的品質、規格、標準都從維護消費者健康出發，視品質安全為行業的生命線，而我國在此方面仍差距巨大。

中國社科院食品藥品産業發展與監管研究中心張永建研究員認為，在建立和逐步完善我國食品安全法律體系的工作中，現行的1995年發佈的《食品安全法》存在執法主體職責與現實情況有所脫節、調整的範圍過於狹窄、內容單薄不能適應新情況解決新問題、法律責任規定不嚴銜接不順內容不全、監管機關及其工作人員責任追究機制缺位等問題，有必要對其進行修訂。

對於如何建立和完善統一協調、權責明晰的食品安全監管體系，張永建則建議考慮在管理架構上大膽突破，如成立國務院食品安全委員會，以統一協調、管理涉及國家食品安全的相關部門，徹底改變目前相關行政部門各自為政、協調不力、重復管理、執法軟弱的局面。

目前我國在對食品的安全監管中尚未建立起較為完善的食品安全應急處理制度，一旦發生了食品安全事故，往往是監管部門事後倉促應對，相關部門匆匆召開聯席會議商量對策。這種事後的應急處理方式已不及時控制原因趨於複雜的食品安全事故，也不能滿足公眾對政府高效處理此等事故的期望，更可能發生部門之間的相互推諉以及資訊溝通的遲緩與不力。他認為，食品安全方面的應急管理過程由事前事中事後三階段組成，在每一個階段都需要建立相應的應急管理機制。應急管理機制的建立應當圍繞資訊收集、預防準備、應急演習、損害控制處理以及事後恢復5個主要環節進行，因此需要建立應急計劃系統、應急訓練系統、應急感應系統、應急指揮中心（包括決策者與智囊、應急處理小組和應急處理專家）、應急監測系統和應急資源管理系統，僅有應急預案顯然還遠遠不夠。（劉金霞）

中國經濟時報 2004年11月30日