２００４年經濟高速增長，物價水準被控制在適度範圍之內，城鎮人口從業率下滑的幅度放緩。宏觀經濟形勢總的來説，是平穩和健康的。但也出現了眾所週知的局部過熱問題。將過熱壓下來，２００４年主要是用了加強土地供給、建設項目行政性清理和審批及貸款規模控制的方式，進行了宏觀調控。這種方式，有利有弊。有利的是，調控見效快，令行禁止；然而無論是從理論上講，還是從實踐上看，弊端也不少。

那麼，究竟怎樣進行調控呢？我認為先要將導致局部過熱的深層原因梳理清楚，才能在此基礎上確定正確的宏觀調控方式。對於２００４年宏觀經濟過熱的原因，眾説紛紜，認識不一。有的説，是政府政績觀和投資衝動導致的，有的説是一些鋼鐵、鋁材、水泥、電力等産業利潤提高而其投資過熱造成的。我認為，這些看法都沒有認識到導致局部過熱的深層病因和癥結。

要素價格非市場化和制度性偏低推動的經濟過熱

從消費品和投資品的需求看，２００４年ＧＤＰ中消費與投資的比例失調，就業不足，真實失業率較高，物價總水準較高顯然不是消費需求過旺引起的。物價的上升壓力除了農業産品價格上漲、石油漲價等外，問題出在投資品的需求過熱上。投資品價格上升，一方面可能使房屋、城市建設、機械設備、化肥農藥等等産品的價格上漲，可能會抑制一部分中間需求和最終需求；但是，另一方面，由於其利潤增加，對土地、資金、便宜的勞動力等又形成強勁的需求。

如果要素市場的功能是完善的，當投資過熱時，資金、土地、勞動力等要素的價格會上漲，從而使投資者對這些要素的需要能力下降，要素價格機制的上調，會自動抑制投資過熱。但是，在中國土地和資金的價格由政府確定，受到管制，是非市場性的。

首先，在中國，地價不反映土地資源的稀缺，不反映供求狀況，低地價甚至零地價，是投資規模總是抑制不住和投資很容易過熱的頭號原因。從土地價格的確定看，農村土地不經過徵用不得進入建設市場，徵用的補償標準又很低，基本上不反映土地供求的價格水準。這就造成兩個結果：一是一些以鄉鎮企業、農民自建房名義的建設投資，地價過低對此推波助瀾。雖然很多是違規的，但由於分散和普遍，控制、監督和清查很難。二是政府為了招商引資，為了降低交通和城市建設的成本，有時以零地價和非常低的地價出讓土地，公共建設對農民的土地補償也特別低。零地價和低地價不但對投資沒有成本約束，並且是形成刺激投資增加的引誘機制。三是一些地方，政府很便宜將農村集體土地徵用過來，或者將原國企劃撥的土地低成本收回，進行所謂的土地整理和儲備，再以較高的價格掛牌出讓，其價格差形成地方政府的鉅額財政收入，有的地方稱之為“二財政”或者“土地財政”。這樣，地方政府就需要“經營城市”，倒賣土地。來買地的投資者越多，地方政府的財政收入越多。地方政府的土地財政動機，也推動和導致投資過熱。

其次，農民工勞動力成本，由於制度缺陷，使其非常便宜，以及農民工工資被挪用，是導致中國經濟局部過熱的第二個重要原因。由於中國農村勞動力的無限供給和城市勞動力的過剩，勞動力市場呈供大於求的局面。這種狀況下，如果政府不進行干預，缺乏制度規範，會出現勞動力工資水準極低（不足以補償勞動力的再生産和發展成本）、拖欠工資、不交各類社保費等等問題，導致勞動力成本極便宜。這種極便宜的勞動力和拖欠勞動力的工資，使勞動力報酬水準對投資和建設失去了成本約束，實際是一些政府工程或者開發建築商在掠取和挪用勞動力本應該得到的收入，以及用未來的農民工的醫療和養老保障金等搞投資和建設，導致投資過熱。

再次，由於資金的價格受到管制，沒有市場化，對資金的供大於求沒有制約作用，甚至由於利率較低，導致資金需求強勁。由於消費物價從２００３年下半年起趨升，存款利率在２００４年已經成為負利率。貸款利率也較低。這使得資金要素的需求較為強勁。

體制弊端造成的經濟過熱

然而，即使將貸款利率上調到真實的市場供求平衡水準，在許多國有企業軟約束下，對其能抑制資金需求有多大的作用還是值得懷疑的。雖然國有企業的公司化改革已經基本完成，而且許多國有企業還上市成了公眾股份公司，但是最近曝出的中航油、中棉、伊利巨虧和貪污等事件説明，相當多的國有企業在配置要素時，是不計成本的。特別是貸款這樣的企業行為，只要能從銀行貸到款，利率的高低似乎不成為許多的國有企業高管們關心的因素。

一些地方的投資熱是由城市和交通建設熱導致的。許多地方政府成立城市建設開發公司、開發區開發建設公司、交通投資公司等等，財政擔保，或者劃給土地進行抵押融資，或者指定相關的市屬國有企業擔保，向銀行借款。由於一般本屆黨政領導往往並不考慮下屆黨政領導能否還款，並且要將未來下屆政府的財政等資源盡可能多地在本屆使用，以形成更多的政績。因而，利率再高，也約束不了這種貸款行為。

土地供應失控是造成經濟過熱的重要原因。土地是進行投資和建設的基礎，而土地的過多供應又形成了大量的銀行抵押資産，使銀行的貸款放款規模大量增加。土地供應過熱、貸款過熱和投資過熱高度正相關。然而，土地供應失控是産權不清和産權約束不力造成的，還是政府對土地集中管理不嚴造成的？有截然不同的看法。我認為，土地進入建設市場，要從集體所有制強制徵用為國有的制度，則更是違背了憲法對不同所有者之間財産的保護精神，並且二者之間的不等價交換，則更是成了以非常低的價格取得農村土地，來推進城市化和工業化，並成為開發商暴利、城市財政收入和城市工商業、公共事業資産的來源。一方面，農民守著如此鉅額的土地資源，沒有應得的收入；另一方面，地方政府的招商、投資、建開發區和大規模城市及交通建設過熱，農村土地被強制徵用為國有的建設用地，得不到産權轉移談判和等價交換的約束，是最根本的內在原因。

另外，利率調節對一些本來就想騙套資金的民營企業和想貸款從中謀利的銀行內部人的資金需求行為也作用有限。一些民營企業從銀行貸款，也存在著將風險轉嫁給銀行，甚至從銀行套現的情況；而另一方面，銀行的風險內控不嚴和銀行內部人操作，也導致銀行貸款膨脹。比如，本鐵只有３億元的資本金，卻從各個銀行貸款近５０億，要上投資總規模１０６億的項目。而許多民營企業，在銀行貸款和在資本市場上融資時，根本沒有考慮未來要還銀行款和要回報股民的責任。從２００４年１０月貸款利息調升的結果來看，對利息變動最為敏感的是個人房貸部分。因為除了銀行本身在房貸方面可能做假的情況外，真正的個人房貸，對利息成本開支增加反應最為明顯。利息調升後，貸款需求下降最顯著的是個人房貸，還款最積極的也是個人房貸。

加強集中和行政性宏觀調控思路的弊端

對於開發區過濫、投資增長過快、生産資料價格上漲，經濟的局部過熱，有兩種不同的宏觀調控思路。一種是加強中央各部門的集中控制。這種方式的缺點在於：１、中央和地方在發展經濟上形成越來越尖銳的矛盾。由於我國稅收大部分來自於企業項下徵收的生産性增值稅，只有項目和企業越多，地方在中央與地方稅收分成中得到的稅收越多，而且由於土地方面的稅絕大部分留給地方，因此，投資越多，建設越多，地方得到的各種利益就越多。從許多年宏觀調控的實踐來看，每次調控，越是聽中央各部門話的，越是令行禁止的地方，越是失去很多次發展機遇，與宏觀調控相反而動的地區的發展差距越來越大，ＧＤＰ增長、財政收入、就業機會都受到影響；凡是令不行禁不止，逆宏觀調控而行的地方，大多都地方收入增加、發展速度加快、就業環境寬鬆。因而，如果將控制經濟過熱的功能全部設定在中央各部門，則地方和中央在發展利益上的衝突就會越來尖銳。２、與完善市場經濟體制大目標相悖，甚至形成體制復歸；強化部門權力和利益，審批、許可和核準等，客觀上導致“跑部錢進和辦事”局面，形成尋租設置；投資、辦廠等辦事效率降低，一些調整和提升産業結構的急需項目兩三年，甚至更長時間得不到審批或者核準；中央政府各部需要建立許多審批機構，各部分了更多的司，各司中分了更多的處，雇傭很多的公務員，管理經濟事務的成本上升。據調研的結果，項目投資由發改委審批制改革為核準制後，企業辦事時間、環節和難度比原來還要長、多和大。一是投資審批雖然改革為核準制了，但是商務部、海關、規劃、土地、環保、稅收、工商等各部門的規定沒有相應改革，他們還要發改委的批件，於是投資者在高興一時後，發現還是要到發改委去審批，否則項目就根本進行不下去；二是核準制先到規劃、建設、環保等各方面審批，再到發改委核準，比原來在發改委審批，再到各部門認可，時間更長，跑的部門更多，難度更大。因此，許多投資者呼籲，如果是這樣，還不如不改，讓發改委審批算了。

關鍵是這種加強各部委集中控制和行政管制的辦法，去不了引起經濟過熱的病根。

市場決定要素價格、硬化和明晰産權、改善宏觀調控的思路

另一種思路是，理順要素價格體系，進一步增強市場調節資源配置的基礎作用，明晰和改善農村土地財産、國有企業和國有銀行的産權、委託代理關係和法人治理結構，干預形成城鎮和農民工最低工資和社保制度，發揮社會和民間的力量，改善宏觀調控方式。

從根本上解決中國經濟動不動就過熱的關鍵，首先要理順要素的價格形成機制，讓市場供求來決定要素的價格水準。這樣，當土地和資金的要素需求過旺時，要素價格的上漲抑制要素的過度需求，從而到達抑制過熱的目的。對於農村集體土地，關鍵是讓市場供求決定其價格水準，價格的絕大部分由土地所有者集體收入，並直接補償給農民。政府可以收取一定的土地增值稅。

資金的利率決定，要以市場供求上下浮動，資金需求過旺時，利率上漲抑制其需求，從而自動地減少貸款的需求量。因而，央行要逐步給以中農工建四大銀行、股份制商業銀行、地方商業銀行、信用社等等，較大的利率決定權力。除此，還要加大準備金率和公開市場業務操作的力度。而減少貸款規模控制這樣的行政性調控。

其次，進一步深化土地、國企、銀行等方面的體制改革，形成約束投資衝動的産權和其他機制。１、由明晰土地財産權來加大土地進入建設市場的談判協調難度，抑制輕易掠奪土地性土地投資過熱。按照憲法，承認和尊重農村集體土地財産權力，國家與農村集體進行土地所有權轉換時等價交換，國家除了公共和公益事業外，不再強制從農村徵用土地，農村集體土地可以直接進入建築市場，但是用途要由政府土地利用規劃來限制；農村集體土地９９９年長期歸農民使用，在土地交易過程中，農民得到長期土地使用權的補償。２、完善國有企業和銀行等金融機構在貸款和放款等方面的自我約束機制。對國有企業、銀行貸款、證券公司、保險公司等責任人，由於重大決策失誤和腐敗等因素導致的貸款損失，要追究責任，加大嚴懲力度；因為是全民資産和納稅人所辦企業，或者公眾公司，所有國有企業、國有控股企業和上市企業，要公佈投資和經營等全部資訊，嚴查國有和國有控股企業、公眾公司和銀行造假帳的事件。還要嚴厲打擊民營企業從銀行中騙套貸款等違法行為，特別是銀行內部人與民營企業勾結起來騙套貸款的活動，這些民營企業造成的巨大損失，更不能由財政出資或者中央銀行再貸款的方式解決。否則，國有企業放膽貸款，一些民營企業騙貸，銀行有關責任人為了一些利益亂貸，除了貸款總會膨脹，投資總是容易過熱以外，銀行和其他金融機構中的壞帳將邊清邊生，久清不完，全國人民總是要用明的納稅和暗的貨幣稅給國企、不良民企和金融體系的這些行為買單。

再次，政府干預收入分配，形成項目投資的社會制衡力量，抑制經濟過熱。１、政府干預農民工工資發放和工資水準，以及農民工社會保障，以增加勞動力成本來約束投資過熱。在收入分配方面，要嚴厲打擊拖欠農民工工資的行為，對於政府工程所欠，應當追究行政負責人的行政和司法責任；各地要制定最低工資制度，特別是對於廣東、深圳、長三角這樣的地區，全國人大、國務院、勞動和社會保障部、新聞輿論等等，要從法律、行政和社會壓力等方面形成促使其提高外地農民工工資最低水準的力量；儘快解決個人社會保險號、帳戶資金存儲和轉移等技術性的問題，強制推行農民工養老、醫療、傷殘等社會保障制度。２、除了由國家環保總局審批的方式外，更多地應當用專家論證、人大會議討論、民間非政府環保組織干預、新聞輿論監督等方式，對一些高污染和高資源消耗項目進行制約，使資源消耗型和環境污染型投資過熱降溫。

總之，對於地方政府的投資和發展過熱，應當用理順價格機制、深化體制改革、完善工資和保障制度、動員社會力量等方式進行化解和降溫，而不宜過多地用發改委、國土部、環保總局等加強核準、審批等行政管制方式，這樣既使中央和地方的發展目標趨於一致，又使宏觀調控向市場經濟體制邁進，是改善宏觀調控的正確思路。 （作者周天勇：中央黨校研究室）

《中國經濟時報》2005年1月31日