目前，我國土地所有和管理體制亟待改革已成為一種共識。其目前的特點是：1、農村農民對土地的權力較弱，集體所有實際上處在與國有不平等的交換制度上，農村土地被徵用為國有建設用地時，補償較少，並且補到農民手中的不到10%；2、土地使用高度集中管理，使土地的流動和最優利用受到限制，企業審批和使用土地的時間較長；3、土地交易有時暗箱操作，有的地方政府零地價出讓，土地徵用和交易中容易發生賄賂和吃回扣等腐敗。這些問題的解決有賴於對以下幾個問題的認識。

第一， 土地所有制怎樣確定

有的學者提出，中國的土地應當私有化，特別是農民的耕地和宅地應當私有化。實際上這種主張除了我國經濟制度方面的不可行外，操作中因土地的歷史歸屬權追索成本和複雜性，也是不可行的。那麼，剩下的兩種辦法，一是修補和改良目前的兩種土地所有制。在農村，繼續實行土地集體所有制，但強調農民的《土地承包法》，再延長農民的土地承包期；農村土地徵用為國有城市建設用地時，公益性用地，政府徵收為國有後使用；商業性用地，國家徵購後，再公開競價出讓給用地商，或者直接進入建設用的市場。但是，要提高徵收和徵購的補償標準。二是土地的集體所有制，將目前的集體所制土地改變為國有土地。但是，農村土地，農民目前現在承包的耕地、林地、四荒等和農民的住宅用地，999年歸農民使用，農村社區公共用地，也歸農村社區居民公共使用，期限為200年。

實際上，除了廣東沿海特別發達地區的農村，其土地股份合作制方式的新的土地集體經濟有存在的意義外，廣大農村傳統意義上的土地集體所有制度弊多利少。一是土地集體所有制實際上淪為村委會和村支部所有制，一些地方甚至為村長所有制，導致村長暗箱操作，賣買土地，謀取私利；二是村裏以地為由，攤費入畝，成為加重農民負擔的基礎；三是農村土地集體所有，對農村婦女的土地權益形成極大的損害，出嫁外村的婦女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦離婚，則土地全無；四是農村集體土地實際上成了政府徵用土地的二傳手，由於村支部一定程度上是上級黨政組織任命的，許多地方，即使當選村長也與鄉鎮政府的認可不認可有關。因此，在政府低價徵地時，村組織不但不能起保護農民利益的作用，甚至成為損害農民利益的工具。

因此，我認為，全部土地國有，農民耕地和宅地999年屬於農民使用，是解決中國土地諸多問題的最好方式。目前，土地私有化的建議在制定法律和政策時，一般不會被考慮。然而，關於土地繼續實行目前的兩種所有制和將農村集體所有制統一為國有制的爭論較為激烈，政府在短期內考慮土地改革的複雜性，可能會向著修補和改良目前土地管理體制的路徑推進。但是，修補和改良的方式不可能從根本上解決問題，而且會産生新的問題，不如所有解決，總體成本較小。在10年後，全部土地劃一地改革為國有土地的改革可能性是很大的。

第二， 土地的使用年期到底應當定為多長

當土地為私有制時，不存在國有和集體出租意義上的土地年期問題。因為土地如果有産權，則永遠為土地所有者使用；如果土地所有者將土地租出去，租期多長，則是土地私有者與租用者之間的契約，國家和集體用不著管。但是，當土地是集體所有和國有時，土地的使用年期，則成為一個重大的問題。因為，土地的使用權要使用和交易，當一塊土地的使用權年限越長時，這塊土地的使用和再轉讓價值就越高；反之，使用年限越短，其價值就越低。為什麼雖然規定農民的承包土地可以轉讓，但實際成交的較少呢？就是因為承包期太短，我購買了你的土地，投資幾年都可能收不回來，土地的使用就到期了。所以，賣的人，不賺錢；買的人不合算。再如，城市裏的房地産開發土地，期限為50年，當房屋到期後，國家還能收回土地嗎？目前深圳就發生這種問題，即當初政府出讓給房地産商的年限為20年，房地産商蓋好房子賣了之後，就與土地的年期無關了。但是，政府能收回土地嗎？能再出讓一次嗎？實際上住在房子裏的居民是買不起的。因此，在我國，不論是農村農民的耕地和宅地，還是城市裏的企業和居民住宅用地，年期都太短。我認為，根本上解決問題，城市居民的住宅樓等用地，農村農民的耕地和宅地使用年期應當為999年，企業用地一般應當為99＋99年。不論怎樣，目前的使用年期，時間太短，應當延長。改良的辦法：農村耕地和宅地，使用年限為150年；城市居民住宅等用地，使用年期為100年；而企業用地，一般的年期延長為70年。

第三， 農村集體土地是不是可以直接進入建築等用地市場

如果土地所有制度進行改良的改革，則需要討論的一個問題是，農村集體土地是不是可以不通過國家徵用，直接進入建設和各種用地市場？實際上，目前的許多鄉鎮企業用地，農村開發住房用地，有的鄉鎮已經被城市建設所包容，這些企業沒有通過徵用程式已經用地多年，若將其改為國有用地，讓企業和住戶再交一次出讓金，實際是不現實的。對於農村耕地等集體用地，怎樣進入建設用地市場，有著兩種意見：一是農村集體用地必須先徵用為國有土地，再由政府出讓給用地商。二是農村集體土地可以直接進入建設市場，用不著先徵用為國有土地，再由政府進行出讓。我認為，先徵用為國有土地，再出讓給用地商的方式是違背憲法兩種土地所有制精神的做法。既然集體土地和國有土地是兩種土地所有制，那麼集體為什麼不能直接出售和出租自己的所有物－土地呢？比如，農村集體如果要出售自己生産的糧食，是不是先要由政府收購，再由政府賣給用糧者呢？因此，我認為，從所有權的法理上講，要麼將農村土地全部收歸國有，國家可以收購其年期使用權，再將使用權出讓給其他使用者；或者讓農村集體土地直接進入建設用地市場，政府不應當再在中間干涉交易。現在的問題是，雖然農村土地屬於集體所有，但是，政府從集體徵用後，再賣給用地商，一般是將徵用價格壓得較低，出讓價格又較高，政府在中間賺了很大一筆錢，有的城市政府倒賣倒買土地所賺的錢成為城市的第二財政。如果是這樣，還不如將農村土地全部國有，政府的這種操作方式還名正言順一些。如果不能國有，則農村的集體土地應該可以直接進入用地市場。

第四， 土地怎樣交易和價格如何確定

土地的交易應當通過市場來分配，出價最高的，應當是土地的受讓者。而價格應當由供求來決定，需求特別旺盛地段的土地，價格就應當高一些，而需求不旺地段的土地價格就應當低一些，而不應當由政府操縱土地價格。土地的出租，也應當由市場來確定。政府不應當干預土地出租市場的租價水準。

政府需要做的事情是，對土地價格和出租租金水準較高的，徵收土地交易和出租增值稅，否則土地賣者和出租者就獲得需求過旺形成的暴利。關鍵是，土地的交易不能一對一協商，而是要公開透明競爭，只要土地買家是理性的，競爭價格是市場最合理的價格。但是，土地出租則要區別對待，主要是土地産權明確的前提下，土地所有者和使用權所有者，以其收入最大化來出租土地，在多個需求者出價的情況下選擇的租用者，出租價格就是合理的。但是，不排除農村土地集體所有時，村長為了自己的私利，將土地低價出售或者出租給用地者作用，從中謀取自己的利益。因此，如果農村土地不能國有化的情況下，村民公開監督，是非常必要的。

第五， 土地在宏觀上如何管理

1994年的宏觀調控，實行了土地和信貸雙緊的政策，這在特殊情況下，不失為一種宏觀調控的舉措。但是，只要實行市場經濟體制，在任何國家裏，土地部門不能成為宏觀管理部門。因為土地是一種生産要素，它要象資金、勞動、原材料等一樣隨著市場的調節而自由在用地企業和其他用地者之間配置，不可能高度集中管理起來。

土地的宏觀管理最主要的有這樣兩項：

首先，立法部門制定合乎市場經濟體制的土地管理法，其關鍵內容為：土地的産權和長期使用産權要確定清楚，土地的産權不能隨意被損害，特別是界定清楚國家、集體、農民、企業和城鎮居民在土地方面各自所有和使用的權益；並且確定土地交易和出租的規則，不能暗箱操作和暗中出租，從中謀利；還要確定國家對土地的有關管理和收取增值部分的權力。

其次，在土地制度理順後，土地要重規劃和監管，輕土地供給的審批。各級政府先是要規劃土地的使用方向，特別是城市的土地要規劃功能分區，不能隨意亂建；但是，在規劃使用的範圍內，土地的供給者和需要者，可以對土地自由賣買和出租，長期看國家不再對每一塊土地進行用地的審批；然而，對土地的使用情況要進行監管，主要是防止和糾正土地使用用途不符合國土規劃和城市規劃，土地交易暗箱操作，土地遭受重大污染等。 （中央黨校政研室 周天勇）

經濟參考報 2004年11月17日