結構性的投資過熱，原因有三：首先，各銀行對貸款企業沒有資本結構指標硬性的要求，導致貸款沒有約束地增長，推動了投資過快增長。其次，地方各級政府過度借債上項目，導致投資規模過大，投資增長速度過快。再次，近兩年的經濟發展，某種程度上是在用欠農民的工資，挪用農民的吃飯錢，通過不平等的徵地制度徵地，用低價轉移農民的土地權益，不給農民工上社會保障，透支農民的養老和看病錢等等方式推動的。

中央近年來提出了指導經濟建設工作的科學發展觀，並對各級地方領導也提出了樹立科學和正確的政績觀的要求。這對經濟社會發展全面進步、經濟和生態環境資源協調發展等等，有著重大的指導意義。但是，我認為，落實科學發展觀，對於中央宏觀調控各部門也應當提出科學調控觀的要求，以落實近期中央和國務院宏觀調控要果斷有力、適時適度、區別對待、注重實效的原則，以及從實際出發，分類指導，不“急剎車”，不搞“一刀切”的精神。

什麼是科學調控觀

我認為科學調控觀有這樣一些內容：宏觀調控體制、方式和政策的設計和出臺，理念上要向著完善市場經濟體制轉變，而不能向計劃經濟和行政管制復歸；宏觀調控要以市場配置資源為基礎性的調節方式，投資項目這樣的微觀決策不能再回到層層行政審批的老路上去；宏觀調控要以産權明晰為前提，土地要素的分配和利用要以加大農民的權益和等價交換為調節的基礎，不能形成資金、技術、勞動力、人才、物資等要素由市場分配，而土地要素則由高度集中的行政集權分配的扭曲格局；宏觀調控要以間接的經濟手段和合理的法律手段為調控杠桿，而要弱化審批和運動式的檢查等行政控制的方式；從年度上講，宏觀調控要在物價目標與就業目標之間平衡，而且考慮我國的國情，就業目標應該是第一位的，對於物價水準的控制要顧及擴大就業的需要；從長期看，宏觀調控要適應農村剩餘勞動力轉移的需要，要順應城市化趨勢，要符合我國工業化發展重化工階段的特徵，而不能逆經濟發展趨勢而反向操作；特別是宏觀調控要符合經濟規律的要求，不能違背經濟規律而逆行。

從科學調控觀出發，只有對宏觀經濟局部過熱問題進行深入的分析，才能制定符合實際的調控思路、方式和政策。判斷國民經濟運作形勢，主要有三個方面的指標，即增長速度、失業率、物價水準；其背後的決定因素是投資、消費和出口增長速度。從改革開放以來的年平均ＧＤＰ增長速度看，考慮我國正處於人口城市化的轉型期，工業化的重化工發展階段，東亞國家在同樣發展階段中的高速度，以及印度等發展中國家目前的發展速度等因素，在８％－１０％的範圍內，ＧＤＰ的增長速度不能説不合理；就失業和物價兩個指標看，一方面，１－４月份，特別是５月份，消費物價在上升，經濟似乎呈現出過熱的徵兆；另一方面，廣義的失業情況並不樂觀，特別是進入６－７月，將會迎來２８０萬大學生畢業和軍人復員和轉業的高峰。而在投資、消費、出口中，投資增幅較快，消費僅呈現恢復性增長，出口的快速增長帶來的總需求增加則被更高增幅的進口帶來的供給增加所抵消。因此，物價有所上升，但就業形勢相當嚴峻；投資過熱，消費並不過熱。這樣，宏觀調控的重點應當放在降低投資增長速度和促進就業增加、收入提高和消費增長上。

結構性的投資過熱是什麼原因造成的

我認為，從深層次講，有三個方面原因。

首先，各銀行對貸款企業沒有資本結構指標硬性的要求，導致貸款沒有約束地增長，推動了投資過快增長。從市場經濟國家銀行向企業放款的一個重要風險指標看，就是貸款企業的資本結構情況。一般來説，當一個企業的資本結構負債率超過５０％時還向銀行貸款，如果沒有企業以外的法人和政府擔保，銀行則認為企業有可能將風險轉嫁給銀行，貸款就非常慎重；而超過６０％，銀行就不予貸款。而就以這次宏觀調控中被查處的鐵本鋼鐵有限公司為例，自有資金只有３億，卻要上總投資１０６億的建設項目，截止被停工時，已經向中國銀行常州分行、農業銀行常州分行、建設銀行常州分行、上海浦東發展銀行南京分行、廣東發展銀行、武進市信用社等各家金融機構貸款４３．３億元，負債率超過了１３３０％。一些房地産開發項目，政府將土地很便宜地給開發商；開發商用所得的土地抵押從銀行獲得一部分貸款，再讓施工隊墊資建設；開發公司挖地基時就開始收定金，賣圖紙；一切都用土地的低價、銀行的貸款、欠發農民工的工資等方式來上房地産。這種空手套白狼式的房地産開發，怎能不使房地産過熱呢？過去曾認為中國的國有企業資産負債率很高，其實許多民營企業也有一種從國有銀行中貸款，不貸白不貸的心態。項目建成順利投産，並且不虧損，則自己發財；如果因市場等因素，項目失敗，則將虧損轉嫁給銀行。有的甚至一開始貸款，就有從銀行套現之嫌。這種不按企業資本結構指標發放貸款的企業和銀行行為，一使經濟過熱，二使銀行貸款極有可能成為壞賬。問題的根源在許多銀行機構不按標準和規則放款，並且監管不嚴，責任在有關的國有和其他所有制銀行身上。

其次，地方各級政府過度借債上項目，導致投資規模過大，投資增長速度過快。近年來許多地方城市和縣城，甚至鄉鎮，進行公路、城市內街道、環城路、草地、培訓中心、廣場、舊城改造、大學城等等項目的建設，大都採取了負債興建的方式，造成政府投資過熱。有的通過國有的城建公司政府財政擔保，關聯地從銀行貸款；有的直接從銀行等機構借款，超越了本級財政未來的還款能力。全國地縣鄉三級政府負債估計在２到３萬億之巨。從世界一些市場經濟國家來看，地方縣市鎮政府借債，受到四個方面的制約：同級立法機構的審查、批准和監督；由貸款機構或者經營發債機構委託的信用評級機構對政府資信的評級（資信過低，則借不到債和發不出債券）；重大的借債由區域內全體公民投票決定；州政府對下一級政府借債的嚴格控制和監督。我們國家，對於市縣鄉政府的借債幾乎沒有這些方面的控制。而考核幹部，看以借債推動的ＧＤＰ增長、城市建設面貌等指標和表像，幾乎沒有人關心下一任政府能不能正常地還本付息，後面的財政能不能正常運轉，地方財政能不能破産等以後的問題。

再次，近兩年的經濟發展，某種程度上是在用欠農民的工資，挪用農民的吃飯錢，通過不平等的徵地制度徵地，用低價轉移農民的土地權益，不給農民工上社會保障，透支農民的養老和看病錢等等方式推動的，這種挪用農民當期消費和剝奪農民後期消費，並且以很低的價格拿農民土地來謀求發展的方式，怎麼不導致投資過熱、消費相對不足呢﹖改革開放以來，我們經濟建設大約佔用了１到１．５億畝耕地，如果每畝按照５萬元計算，價值為５－７．５萬億人民幣規模，到農民手中的補償不到３０００億元；截止２００３年底，我們欠農民工工資３３００億元，２００３年大規模的農民工工資清欠，也只清還了２００多億；目前在城市中務工的１．２億農民工，基本上沒有納入社會保障體系，應該提取的社會保障金成了經濟發展投資和生産的低成本擴張力。可以看出，實際上，我們是在挪用農民的應得收入在發展經濟，導致農民收入增長相對緩慢、農民消費不足和基礎設施和房地産等投資過度增長。

而從另一方面看，失業問題趨於嚴峻，投資的過熱和經濟的快速增長，並沒有創造和帶來理想的就業容量。２００３年城鎮失業人口，如果將名義上沒有脫離單位、失業沒有到政府有關部門登記、農村到城市中沒有找到工作的都考慮起來，估計城鎮失業人口規模可能達４０００多萬，廣義的城鎮失業率估計在１４％以上。２００４年就業壓力為城鎮新年增勞動力６５０萬，下崗需要再就業的５００萬，農村向城市轉移的１０００萬，僅當年需要就業和再就業的就為２１５０萬左右。特殊的情況還有，２８０余萬大學生畢業，事業單位改革涉及２９００萬人，軍隊復員和轉業數量２００４年也增加不少等等。然而，從就業機會的擴大來看，政府投資于交通等基礎設施，房地産項目，在建設時可以增加即期的就業，但是等工程完工後增加不了多少後續的就業崗位；而投資于鋼鐵、水泥、電站等這些資本有機構成較高的企業，投資很大，但是提供不了多少就業機會。這就是我們２００３和２００４年前５月雖然投資增長速度很快，經濟增長率也不低，但就業形勢越來越嚴峻的根源。西方經濟學的一個原理是：有的時候物價目標和就業目標不可能都達到最優化，我們是怕４％的物價上漲率呢？還是更怕１４％的失業率呢？對於一些局部的過熱控制得太嚴厲，物價總水準降下去了，失業率可能會上升到１６％—１８％。這將是一種更不利的結果。我想，宏觀調控的第一目標仍然應當是擴大就業。因此，從就業形勢來看，國民經濟總體上講不能説很過熱，特別是不能認為能大量增加就業的非政府民間投資、中小企業投資、勞動密集型産業、輕加工工業投資等等過熱。

調控思路和政策建議

首先，在貨幣政策上，重銀行貸款的制度性約束，輕存款準備金率和利息率的調節，將企業貸款的資本結構納入銀行貸款的衡量指標中，考慮我國的國情，要求企業資産自有資本金至少在３０％以上；實際上，對於一些擬將風險轉嫁給銀行的企業，甚至想要從銀行中套取資金的企業，還有這一屆官員並不考慮下一屆官員怎樣還款的政府，貸款利息率的提高，起不到抑制他們向銀行借款的作用；特別是目前股市下滑、人民幣升值壓力大、一些國家存貸款利息低的局面下，提高人民幣存貸款利率，會造成股市回升乏力甚至繼續下滑、人民幣升值壓力更大、國外資金對人民幣的套利投機加劇、國內製造業投資和生産成本上升後就業機會減少等後果。因此，我認為，控制貸款規模更關鍵的措施是建立貸款的資本結構標準和上級行將下級行的亂貸款行為監管住。

其次，將地方政府借債上項目的勢頭嚴格控制住。一是將地級以下政府（含地級政府）的債務情況納入政府和主要領導幹部的政績考核體系，對於為了形象工程等政績過度借債超過財政還款能力的主要領導幹部，不能因其上了許多城市建設項目，就認為是有能力的幹部，不能輕易提拔重用，而且還應當追究領導責任。二是國家發展和改革委員會和財政部，以及省發展和改革委員會和財政部門，嚴格控制地方政府借款投資上的公益和準公益（如自來水等）項目的審批，嚴格控制銀行向地方政府和地方政府關聯擔保的建設型企業貸款，嚴格控制地方政府的債務規模佔財政收入和ＧＤＰ的比例。三是發揮地方同級人大、同級和上級審計部門的作用，對政府提出的借債搞建設的預算方案，財政的借債規模，進行審議、監督和審計。四是建立地方政府發行債務和到銀行貸款前，形成地方政府還本付息能力的資信評級制度，由社會的資信評級機構對擬負債的政府進行財政稅收和負債還款能力等方面的資信等級評價，成為能不能到銀行借款和向社會發債的依據。五是政府工程不得以讓建築公司和工程隊墊資，最後欠農民工工資的方式進行建設。如有政府工程欠農民工工資的，追究建設單位領導人的行政和法律責任。

再次，先建立和完善土地産權明晰和不同所有者之間土地按市場規則交換的制度，再在此基礎上建立符合市場經濟規則的土地管理體制。應當加快土地法的制定，公益性建設用地和經營性建設用地分開，規定公益性用地對農民的合理補償，確定農民對土地的權益，給農民土地包括宅地的永佃權，這種永佃權可以繼承、轉讓、抵押、出租、入股等等。另外，土地徵用和養老保障掛鉤，並逐步強制使城鎮務工的農民工進行入社會保障體系。

第四，考慮我國就業形勢的嚴峻，對於一些非政府的項目，企業有足夠的自有資金的投資和外商自己資金的投資，投資項目應當從審批制改革為備案制，銀行應當積極予以貸款，土地管理部門應當正常地供應土地。否則，連這部分正常的投資也被控制過度，將會嚴重影響國民經濟未來的持續健康增長和就業機會的不斷擴大。

第五，為了擴大就業，改革目前的工商管理體制，一是取消對個體戶、微型企業和一些中小企業的註冊登記制度，改為備案制。二是廢除工商管理的登記、管理、個協、私企協、年檢和各種罰款等收費，取消目前的工商管理各種收費和罰款的收支兩條線，工商管理職工全部由納稅的財政供養。通過網開一面的鼓勵就業和創業的政策，擴大就業機會、增加居民收入、促進消費增長。特別需要指出的是，有關部門在考慮目前工商管理系統所收３５０—４００億的各種費怎樣平衡的問題。我認為，不應當以部門利益和眼前的財政利益為重，而應當以廣大人民群眾民生之本——就業為大局；而且，勞動和創業準入及管理體制改革後，自由職業、微型企業和中小企業大量增加，投資、生産、市場和消費將會繁榮，給國家帶來的稅收從長期看，肯定要超過目前工商部門所收的各種費用。 （作者周天勇：中央黨校研究室）

中國經濟時報 2004年6月3日