（原標題：破解熱點城市供地難題 鄭州版“地票”制度可否借鑒？）

土地市場釀變

近期，土地政策迎來諸多變化。繼重慶、成都之後，鄭州版“地票”交易制度出臺。在很多土地研究者看來，地票的試驗為農民自願有償退出農村宅基地開闢了一個制度通道，也為破解我國的“土地困局”提供了一條路徑。此外，溫州20年期住房土地使用權到期問題也迎來“兩不一正常”的過渡方案。但是，對於擁有50年、70年房屋産權的各地民眾來説，續期仍需立法定心丸。

一線城市及熱點二線城市房價高漲的背後，土地供應不足是個長期存在的瓶頸。

由於年度供地指標的存在，以及土地招拍挂制度的“價高者得”的模式，土地出讓金成為很多城市收入的主要來源，地方政府往往有動力去推高地價，以增加收入；而隨著城市開發強度的增大，很多大城市如深圳等已經很少有新增用地，舊改等存量土地供應成為主流，但又面臨拆遷成本高、時間跨度長的問題。

如何破解城市尤其是熱點城市的土地供應難題？城鄉建設用地增減掛鉤節余指標是否可調節？鄭州版的復墾券、重慶版的地票都已經開始了這方面的試驗。

也許未來，增加多元化的土地出讓主體將是趨勢。

鄭州復墾券爭議

12月20日，河南鄭州舉行首批宅基地A類復墾券拍賣會，共有244位競拍人參與，其中絕大部分為房地産開發企業。

此次拍賣會源於鄭州國土局的新規，即從2017年1月15日起，在鄭州市內五區、鄭東新區、經濟開發區、高新區範圍內，土地競拍人必須提前購買與土地同等新增面積的復墾券，才能參與土地競買。

所謂復墾券，是類似于重慶地票的模式，貧困地區騰退的農村宅基地在扣除自身安置用地後節余的農村建設用地指標，即城鄉建設用地增減掛鉤節余指標。

鄭州版的除了扶貧搬遷的A類復墾券，還有B類復墾券，主要針對其他農村宅基地和集體建設用地（非貧困搬遷），重點解決城中村改造領域資金、用地等難題。

按照河南省4個部門下發的文件，復墾券收益一半用於農村宅基地和集體建設用地搬遷安置，另一半用於搬遷後復墾費用支出。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進表示，宅基地“復墾券”的公開交易，實際上是為了更好地落實建設用地增減掛鉤的政策，通過此類準入模式，能夠更加有效地促進農村建設用地開發，使得各類閒置零散的土地，通過整理和交易，提高土地利用率，鼓勵更多資金進入到農村土地市場，促進部分土地運營企業的投資積極性。

通過復墾券的流通，能夠平衡城市土地交易的冷熱程度。持券入場相當於給招拍挂市場增加了一道防火牆，能夠防範此前“資金寬裕就可隨意拿地王”現象的出現。

一位鄭州本地開發商人士認為，復墾券的推出，一定程度上解決了鄭州未來城市發展土地掣肘，通過復墾券省內自由交易，鄭州可以納入河南省其他市縣增減掛鉤用地指標，一定程度保障了鄭州的建設用地供應量。

此外，復墾券一定程度上解決了城中村改造的資金來源難題，近期鄭州發生的k2地産搶地和鄭州本地開發商“維權”等事件，根源就是城中村資金來源問題。

但中原地産首席分析師張大偉指出，鄭州的土地市場分為兩類，一類是正常土地招拍挂，另一類是普通城中村改造項目土地，並不是所有鄭州的土地都需要復墾券，只在異地扶貧與舊城改造上有復墾券要求。

張大偉説，鄭州復墾券意在解決舊城改造問題。在過去幾年，由於政府力量有限，在舊城與棚戶改造中多借助於企業的力量，這些企業付出的成本在招拍挂中不能以金額體現出來。如果是通過規範化的招標流程，這些企業很可能是拿不到地的，讓這些企業跟其他企業同樣參與招拍挂是不公平的。

但是由於國家規定土地入市必須招拍挂，所以地方政府設計復墾券是為了解決這個問題。雖然這對舊城改造難度大的地方的土地出讓有借鑒意義，但這並不是主流，而是為了解決歷史遺留問題的臨時性做法，從長遠來説，它甚至會助長土地收入的灰色部分。

重慶的“地票模式”

外界普遍將鄭州推行的復墾券看作是重慶“地票模式”的複製，張大偉認為，河南鄭州推行的復墾券和重慶的“地票”不一樣，鄭州的復墾券是為了將土地出讓給過去參與了舊城改造的企業，而重慶的“地票模式”有土地流轉的性質。

2008年，作為國家城鄉統籌綜合試驗區的重慶啟動地票制交易試點改革，在“增減掛鉤、耕地佔補平衡”的原則下，將農村閒置集體建設用地復墾為耕地，增加耕地數量，再把增加的耕地數量置換成為城市建設用地指標。

從此，農村宅基地可以化身成為城市建設用地指標“入場券”，成了工業化和城鎮化的催化劑。

但推行至今，重慶的地票制度也一直存在爭議，北京一名不願透露姓名的土地研究專家對21世紀經濟報道記者表示，正常的土地價格是從市中心到郊區再到偏遠地區遞減的，通過類似于“地票”這樣的操作方式，可能導致宅基地價格畸形；甚至可能産生尋租現象，即農村的人搶指標出售宅基地，再去其他地方買賣宅基地，實際上農民的尋租行為會開拓更多新的宅基地。從個別具體的項目上看，表面上是在保護某一塊耕地，但實際上對整個耕地的保護沒有好處。

上述專家認為，推進城市化應當是給大家提供均等發展的機會，而不是將資源掌握在少數人手中拿去拍賣，因此該制度難以全部推開實行。

破解供地的試驗

實際上，不管是鄭州版的復墾券，還是重慶版的地票，其均可看作是破解城市建設用地指標的試驗，在一線城市及熱點城市，供地指標往往極不夠用，土地市場“僧多粥少”，地塊一推出便産生高價地。

而地票的試驗，在很多土地研究者看來，它為農民自願有償退出農村宅基地開闢了一個制度通道，也為破解我國的“土地困局”提供了一條路徑。

法律屆人士指出，對農村建設用地比較模糊的産權狀況，這一試驗也進行了確權：土地所有權歸集體，將土地使用權視為一種用益物權歸農民，所有權與使用權按比例獲得各自收益；耕地復墾驗收合格票據化形成的地票，交由政府設立的土地交易所組織市場交易，把農村閒置建設用地通過指標的形式，跨界轉移到利用水準較高的城市區域，使“不動産”變成了一種“虛擬動産”，用市場之手把城鄉之間連了起來，增加了農民的財産性收入。

某種程度上，這也可以理解為分配製度的變革。

嚴躍進則表示，對於土地供應制度來説，鄭州復墾券是一種創新，後續應該不斷有新的供應方式出現；土地供應制度的變革是一個漫長的過程，應該允許類似鄭州等用地相對緊張的熱點城市先試點，進行改革。

而對市場中的開發商而言，復墾券、地票等試驗，是供地主體多元化的表現，他們也因此有了更多選擇。

來源： 21世紀經濟報道