我國“二元社會”的實質是落後的鄉村與日益現代化的城市形成強烈的發展反差。為此，黨的十九大以後，中央提出了“建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系”的思路。今年4月15日，新華社授權發佈《中共中央 國務院關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，表明城鄉融合發展的力度在進一步加大。

但什麼是城鄉融合？這涉及農業、農村、農民的方方面面，如果抓不住其中的主要矛盾，就很容易導致具體政策走偏、失誤。為此，首先就需要理解城鄉融合發展中的“鄉”究竟指的是什麼？有什麼寓意？

要從生態環境整體性的角度審視城鄉之間的融合發展問題

“鄉”，首先應該是一個地域的概念，一個鄉村生態、資源、環境的概念。城鄉融合發展針對的正是鄉村普遍的落後、衰敗、污染問題，主要表現為鄉村所涵養的水源、土地、森林、物種等呈普遍的惡化、混亂狀態。農業首當其衝，不僅産量會下降，而且品質也會被污染。這種鄉村衰敗與“儲糧于地”的國家糧食安全戰略是悖逆的，與國家現代化的整體目標也是悖逆的。一些地方政府相信市場、貨幣是“萬能”的，相信有錢就可以隨時隨地購買到“糧食安全”，對鄉村的特殊性、重要性缺乏正確認識，所以常常對鄉村的衰敗聽之任之，以致積重難返。但鄉村的衰敗，最終還是會對城市生活、城市發展産生直接威脅，這是一個漸進的過程。

鄉村一般環繞在各個城市的周圍，是城市重要的生態屏障。如果“面源污染”等繼續加重，會直接影響到飲用水的安全、居住環境的安全，城市的繁榮和生活品質就會大打折扣。鄉村衰敗還不僅是水源污染問題，土壤污染、大氣污染、食品污染都會影響城市居民的生活品質，從而最終倒逼各個城市不得不從生態環境整體性的角度審視城鄉之間的融合發展問題。也就是説，城市發展或城市化，必須把良好的鄉村生態環境作為重要發展內容之一，這是一種內生性的發展要求，再也不能搞城鄉割裂。有良好的鄉村，才會有良好的城市。這種城鄉融合發展的辯證邏輯非常清晰，這也與黨的十九大報告中有關生態文明建設的精神完全一致。

以“綠箱”支援的方式，實現“儲糧于地”“儲糧于技”，不斷發掘農業生産潛力

農業該怎樣融合發展呢？農業是一種業態，是農民收入的一種來源。但由於農業的産業缺陷非常明顯，機會成本很高，所以無論農民還是城市都常常會排斥農業，一些地方政府也往往更願意搞開發區、房地産這些高稅收的産業。因為市場的開放尤其是全球農産品市場的開放，給各個城市帶來了農産品市場的繁榮，導致農業的區域分工。農民們一般利用資源的“比較優勢”，優先選擇蔬菜、水果和畜牧業、漁業等高附加值的項目，這就是“農業産業化”。所以，在開放的大市場環境下，農業對於城市發展似乎並不是首要、迫切的産業問題，市場的確能夠發揮“決定性”的作用、保障農産品的正常供給。各個城市居民和農村居民，都一樣可以吃東北的大米、華北的麵粉、寧夏菜心和美國豬肉、澳洲牛肉、阿根廷大蝦，不需要刻意去保證某種農産品的自給率。但是市場可以放開，政府的農業責任卻不應回避。這就應該以“綠箱”支援的方式，實現“儲糧于地”“儲糧于技”，不斷發掘農業生産潛力。因為從可持續發展的角度，未來城市之間的競爭，除了GDP的競爭以外，農業資源的競爭也將是一個重要的內容。

通過普惠性財政，全面實現城鄉之間的社會福利、社會保障均等化

農民問題是城鄉融合發展的一個重要內容，這個問題理解起來、解決起來相對容易一些。一旦經濟發展、財政充裕，政府完全可以通過普惠性財政，全面實現城鄉之間的社會福利、社會保障的均等化。所以農民問題在城鄉融合的發展框架下，主要就是一個財政問題。當然政府還需要以“産業興旺”為目標，扶持各地鄉村合作社、家庭農場的發展。而且如果能夠通過合作社、集體經濟等組織化方式發展農産品加工工業、生態旅遊業，則農民的收入完全有可能實現突破性增長，超過城市居民，並不一定需要政府的補貼。

所以，城鄉融合發展在實踐過程中，對農村、農業和農民應有錯位性、差異性的政策導向，各地都應當在中央的統一部署下，重視本區域的特殊性。農民是共和國平等的公民，應該儘快在各種基本的社會保障、社會福利上實現城鄉均等化；農業需要繼續發揮市場的“決定性”作用，但各級政府應守住耕地紅線、糧食安全紅線，同時支援農業培訓、農業科研的發展；農村則要與城市錯位發展，重點是要改善鄉村生態、蓄積生物資源，規劃、治理好“山水林田湖草”等鄉村自然景觀，為鄉村旅遊業的大發展做好準備。

作者係華南師範大學“三農”與城鎮化研究所教授