編者按：2023年10月16日，“鄭開同城化高品質發展研討會”在河南中牟縣召開。國家發改委原副秘書長、著名經濟學家范恒山教授受邀出席會議並作了《務實推動鄭開同城化發展》的主旨講話。現將講話全文刊發如後。

推進鄭開同城化是增強中心城市的引領作用，促進區域協調發展的一項重大舉措，應把握正確方向，發揮比較優勢，遵循規律要求，堅持系統觀念，務實而有效的推動鄭開同城化高品質發展。

一、正確認識同城化

什麼是同城化？簡單的説，就是指一個城市與相鄰的另一個或多個城市依照統一規制謀劃和推動經濟社會發展，尤其是在重要領域的發展建設上保持協同一致。或者説是把相鄰的兩個或多個城市當作一個城市進行規劃、建設、管理和運營。同城化是一個經濟概念，城市的行政性合併並不屬於同城化的範疇。

同城化是區域合作的一種形式，而區域合作是分層次的，包括一般性的交流互動、部分項目的共同開發建設、一些重要事項的協調銜接、經濟社會各領域發展全方位協同聯動等。同城化是城市合作的一種類型，代表著區域合作的最高層次。

值得闡釋的是同城化和一體化的關係。有人認為同城化高於一體化，這是一種誤解。基於區域合作而言，一體化就是指相鄰的地區間融合成一體，沒有比一體化更深層的合作形態了。也就是説，一體化是區域合作的最高層次。而區域合作一體化在城市合作中的體現就是同城化。同城化也就是城市一體化。並不存在同城化高於城市一體化的問題。但對於城市合作而言，同城化的表述不僅能體現合作的深度，也更能體現出城市間合作的鮮明特點和基本導向，換言之，同城化之説比一體化表述更加直觀，也更為形象。

把握這一認識很重要，不僅有利於避免複雜的爭論，而且有利於推進務實的操作。

區域合作的益處是多方面的，而作為區域合作或城市合作的最高形態，同城化具有十分顯著的效能，主要是：有利於突破既有條件限制，擴大經濟運作空間；有利於有效整合資源，提高創新能力；有利於實現優勢互補，提升發展品質；有利於促進合理分工，減少外部掣肘；有利於增強調節能力，優化應急處置；還有利於拓展公共服務，提升共用水準。推進同城化應當作為推進經濟社會發展的重要戰略選擇與操作方向。

但需要強調的是，同城化並非同一化、同質化或城市間一個樣，如果是那樣的話，行政性合併就是最好的舉措。事實上，同城化並非所有方面都能同，也並非所有方面都需要同。一方面，各個城市的資源稟賦、歷史基礎、現實需求並不完全相同，需要因地制宜、因情施策；另一方面，特色和個性往往是城市的魅力、活力和競爭力所在，硬要追求全面同一，除了會進一步增強“千城一面”的色彩外，並不能帶來任何實質性的益處。

制約同城化的障礙主要有二：一是行政區運作體制。城市作為一定層級的行政區，內有經濟建設、社會發展、民生改善的需求，外有政績考核、職級提升、攀比競爭的壓力，很容易形成“一畝三分地”思維，只專注于增進和維護行政區內部利益，不僅忽視與外部合作，還會形成濃重的防外心理。二是經濟發展狀況。城市間的落差越大，同城化也越不容易。發展好的城市有優越感，不想合作；發展差的城市有防範心，不敢合作。當然，特殊的自然地理環境如高山大海有時也會成為同城化的阻礙，但這樣的情形總體上看比較少見，並且在很多情況下，這類障礙是可以通過經濟與技術手段加以克服的。

二、鄭開同城化建設的要旨

推進鄭開同城化發展體現了中央的深謀遠慮，有利於增強中心城市的輻射帶動功能，有利於推動人口與經濟要素協調佈局，有利於提升都市圈、城市群的發展品質，有利於更好的滿足區域人民群眾日益增長的美好生活的需求。對於河南省來説，還是優化區域發展新格局，推動高品質發展、加快實現現代化的重要抓手。河南省及鄭州市、開封市應把握國家賦予的戰略機遇，高品質推進鄭開同城化發展。

推進鄭開同城化發展，要科學總結和有效運用好以往的經驗。鄭開同城化發展不是無源之水，它是在過去近二十年探索基礎上的一個創新發展。前面講到了同城化和一體化的關係。早在2003年，河南省就著手謀劃鄭汴一體化發展並一步步將其推向縱深。這個過程，從某種程度上説，就是推進同城化的過程，相對於今天的部署與要求而言，這一探索過程也許不夠系統深入，但所積累的經驗是有價值的，應該加以繼承，絕不可把這一過程與推進同城化發展區別開來。

在這個基礎上推進鄭開同城化發展，要切實把握好一些關鍵的方面，這主要涉及的是“同”的思想原則、“同”的工作內容和“同”的操作手段，它們也是鄭開同城化的要旨。

（一）指導思想

正確的指導思想是紮實而順利推進同城化的重要保障。同城化益處多多，應該堅持這一方向積極推進；同質化不是空中樓閣，必須理性對待現存行政體制和利益格局。綜合考慮，推進鄭開同城化發展應該秉持這樣的指導思想，即照顧現實、遵循規律、分類指導、逐步深化。所謂照顧現實，一是要堅持從實際出發，充分考慮各城市的發展基礎，把做強比較優勢和增進城市特色作為推進城鎮化的一個重要內容。二是要理性對待各城市的自我利益和個性需求，尊重行政區運作的實際，通過有效的機制和手段把合理追求自身發展與不斷強化協同發展有機結合起來。所謂遵循規律，就是要按照事物發展的內在特性和邏輯聯繫謀劃與推進同城化事宜，既積極有為又腳踏實地，順勢而為、循規而進，不好大喜功，不搞強同硬聯。所謂分類指導，就是統籌考慮需要和可能，根據不同領域的性質特點和實際情況，謀劃同的內容與同的層次。所謂逐步深化，就是要穩打穩扎，循序漸進，久久為功，積小勝為大勝，不追求大步跨越，不企求馬到成功。

（二）工作重點

同城化的成效不在於追求和實現所有方面的協同，而在於把該同的方面推進到位，把不須同或可同可不同的方面“放”出精彩來。從不同領域的性質特點及其與全局和民生福祉的關聯度等因素考慮，可以分三類推進同城化進程。

第一類，一體建設、全面協同

這類領域發展建設關係到區域全局和全體人民的直接利益，且具有緊密關聯度和不可分割性，需要嚴絲合縫的“同”。比較重要的領域有：重大基礎設施，包括鐵路、公路、機場、水利等傳統基礎設施，也包括工業網際網路、數據中心、人工智慧等新型基礎設施。在這方面，應無縫對接、全面貫通，不能有斷頭路、瓶頸帶和隔離墻。市場運作制度，這是資源要素優化配置、經濟迴圈有效進行的基本保障，應依照開放、公正、規範、透明的要求，著力解決地區封鎖、行政分割等痼疾，協同建立高標準的市場體系。生態環保體系，要因應地域相接、水氣流動的自然特點，協同推進生態系統保護、環境污染治理和綠色低碳轉型，打造優良的區域生態格局與環境聯治系統。基本公共服務，這涉及到區域協調發展和老百姓的權利福祉，又與同城化發展品質密切相關，是檢驗同城化進展的最適標準，緊扣共同建設和均等化享有這些關鍵方面，能夠把各項工作做深做實、因而應作為“同”核心內容。

第二類，一體謀劃、有機協同

這類領域發展建設與各城市自然環境、資源稟賦和現實基礎密切相關，但又與區域發展效率與競爭力直接相連，在突出城市特色的同時需要統籌謀劃、緊密協作。這主要涉及到産業結構打造和創新體系構建兩個方面。産業發展是城市發展的主要內容和基本支撐，地位極其重要。但對産業發展最大的傷害又來自於城市間産業的同質同構及由此形成的惡性競爭。以比較優勢為基礎推進城市間産業發展合理分工，進而相互補充、支撐發展是最好的選擇。為此，同城化應把統籌謀劃産業發展，減少同質競爭，分工協作推進現代化産業體系建設作為重要內容。産業的發展提升以區域合理分工為基礎，以科技創新為支撐，因而建立強有力的科技創新體系是城市建設的核心內容。單一城市創新資源有限，攻克産業技術瓶頸往往力不從心，而齊心協力將大大增長攻堅能力，促進創新鏈産業鏈緊密融合。當前各城市間爭搶創新人才十分激烈，而一個地方創新能力的增強往往以另一個地方的削弱為代價。利用同城化機制實行科技創新資源的有機協同，將在穩固各相關城市創新資源的同時大大增強整體開展關鍵核心技術創新的能力。

第三類，一體銜接、因情協同

這類領域發展建設多依賴於各城市的獨立運作，與區域整體直接關聯不夠緊密，但如果依託適宜機制在相關方面形成聯動，既會為自身發展注入新的能量，也能為整體提升創造有利條件。例如，城市間産業園區、試驗基地等重大功能平臺的聯動，將有利於産業的轉移承接、良好規制的複製推廣；政府治理體系的聯動，將有利於化解深層矛盾，促進資源要素的高效配置。

鄭汴一體化和鄭開同城化發展在“協同”方面創造了不少好做法、好經驗，應加以科學總結。根據相關規劃與工作思路，下一步鄭開同城化將著力做到規劃同繪、設施同建、生態同保、資源同配、産業同構、文化同興、服務同享，以此引領帶動“1+4”鄭州都市圈高品質發展，進而推動中原城市高品質發展。這是一個頗具雄心的構想。總的看法是，在推進同城化發展的過程中，哪些該同，哪些不該同，哪些可同可不同，一定要堅持從實際出發，按規律辦事，以實效為鑒。具體方面，有三點值得高度重視：一是要把一體化優化營商環境作為政府治理體系和高標準市場體系建設的重要內容。以放管服改革為依託，以具體事項為抓手，協力完善産權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度；二是要把協同建設現代化産業體放在突出重要位置。應依託比較優勢推動城市間産業錯位發展，應合作培育壯大戰略性新興産業和未來産業，應緊貼資源基礎和科技創新成果自主拓展新業態和特色經濟，應努力構建相互銜接配套的産業鏈供應鏈；三是要把推進基本公共服務的均等共用做實做細做長。基本公共服務均等共用是眾多領域的協同和一系列體制創新的結果，有牽一髮動全身的作用；基本公共服務均等共用直接施惠于全體人民群眾，為老百姓所高度關注，是同城化成果的集中體現。這方面的問題解決好了，對全國也會産生良好的示範作用。

（三）推進方式

要使鄭開同城化發展有力有序的開展，必須創新和優化推進方式。各地在推進區域合作中的成功做法，鄭汴一體化多年探索的實踐經驗，都值得認真借鑒和承繼，同時適應新的形勢，結合解決實際操作中出現的新情況新問題不斷豐富完善，努力形成強有力推進機制。大體説，應緊扣三個方面下工夫。

其一，加強規制約束。一是充分發揮規劃引領作用。統籌制定同城發展總體規劃和專項方案，明確前進方向、指導原則和基本任務。以清單化、項目化方式限時保質落實各項工作任務。二是建立健全堅強有力的工作機制。可以參照長三角地區“統分結合、三級運作”的運作架構完善工作機制，如果能設立由上一屆政府牽頭的工作推進機制，則更有利於同城化的發展。按目前的規劃設想，擬在河南省鄭州都市圈領導小組的統一領導下，設立省鄭開同城化建設工作領導小組，由省政府分管副省長任組長，鄭州市政府、開封市政府和省有關部門主要負責同志任副組長，並實體化組建鄭開同城化建設工作辦公室。可按此先行運作，以觀察效能。關鍵是，依託相關工作機制加強與中央有關部門聯繫，實現省市相關機構的高度協同，部署推動各項重點工作，協同解決發展中出現的矛盾與問題。三是探索形成科學的法規體系。著眼于化解不合理的利益關係、克服妨礙實質性推進的逆動行為，建立相關法律法規或類法律的規章制度。

其二，活用經濟杠桿。探索建立同城化發展基金，用以資助重大跨界性同城化項目或樞紐工程建設；建立同城化建設獎懲制度，由遲緩方為先進方支付獎勵資金；建立健全合作領域的利益分享制度，形成有利同城化發展的經濟指標核算政策和財稅、投資、金融支援機制。

其三，開展試點示範。選擇重點領域、重大項目、重要區域就運作模式、機制建設、利益分享等進行探索試驗，以摸索路徑、積累經驗。打造與優化功能平臺並重，充分發揮其在推進同城化發展中的支撐、示範和引領作用。