中國網/中國發展門戶網訊 國家公園建設是“國之大者”，是生態文明領域的重大制度創新。中國建設國家公園體系，面臨的主要問題和挑戰是什麼？國家公園的建設和治理，應如何體現“中國特色”？就此，記者專訪了中國科學院科技戰略諮詢研究院可持續發展戰略研究所學術所長、研究員黃寶榮。

中國網：中國建設國家公園體系，有哪些優勢和有利條件？

黃寶榮：中國國家公園體系建設起步雖然比較晚，但是有其自身的優勢和有利條件。優勢主要體現在三個方面。

第一個方面是自然條件優勢，我國是世界上生態多樣性、生物多樣性和自然景觀最豐富的國家之一，擁有眾多的珍稀特有物種和壯美的自然景觀。這幾年我們考察了國內的很多國家公園和國家公園候選區，還考察了國外的很多國家公園。我們發現中國建立國家公園體系，無論是自然條件還是生物多樣性，還是生態系統類型多樣性，不輸于任何一個國家。

第二個方面是文化方面的優勢。中華民族自古就尊崇“道法自然、天人合一”的生存理念，遵從主動融入自然、保護自然，是建立人與自然和諧共生的國家公園的文化保障。同時，中國國家公園體系在保護自然遺産的同時，也保護了大量文化遺産，能夠為國家公園增色添彩，這一點實際上是很多國外國家公園無法比擬的優勢。

第三個方面是中國治理體系自身的優勢。中國在促進經濟繁榮、保障社會安全、脫貧攻堅和生態文明建設方面都取得了非凡成就。中國治理體系在長遠規劃、全國一盤棋、集中力量辦大事、以人民為中心等方面的顯著優勢，也必將為中國國家公園體系建設的行穩致遠提供有力的保障。

中國國家公園建設也有三個方面有利條件。

第一個有利條件就是中國具有建立國家公園體系的強烈政治意願。十八屆三中全會以來，習近平總書記親自謀劃、部署國家公園體系建設，中辦國辦也印發了多份重要文件來推動國家公園建設，強烈的政治意願將為國家公園體系建設提供有力的保障。

第二個有利條件就是有十分好的自然保護基礎。我們國家高度重視生態文明建設，尊重自然、保護自然、順應自然的理念已經深入人心，生態文明制度體系的“四梁八柱”也已經建立。同時，我國高度重視生物多樣性保護工作，建立了系統的生態系統和生物多樣性監測和研究平臺，能夠為未來國家公園體系建設提供很好的保護基礎。

第三個有利條件就是現代科學技術的發展，也為我們能夠更快、更好地建立國家公園體系，提供很好的技術支撐。特別是現代“天空地”一體化的監測技術，為國家公園規劃佈局前的生態系統、生物多樣性調查評估能夠節省大量的人力物力和時間成本。現代化的數字技術、資訊技術、人工智慧技術的發展，也能夠為未來國家公園包括從巡護管理、執法、應急管理和遊憩功能的開發提供很好的技術支撐。

中國網：我國已正式設立5個國家公園。基於這些建設經驗，您認為國家公園治理中面臨的主要問題和挑戰是什麼？

黃寶榮：國家公園在我國算是一個比較新的事務，同時也是一個複雜的公共事務。因此，建立國家公園體系也面臨著很多的挑戰和問題。

主要面臨四個方面挑戰：

第一大挑戰是人口眾多、分佈廣泛，平衡保護與發展之間的關係難度比較大。無論是已經建立的第一批國家公園，還是國家公園候選區，往往分佈著很多社區以及原住居民。而國家公園建設實施嚴格的保護，難免對這些社區及原住居民傳統的生産生活方式以及生計帶來制約。國家公園創建初期，自然教育、生態體驗、遊憩等新興産業發展，需要有一個過程。

第二大挑戰是涉及到的主體和利益相關方特別多。國家公園建設既涉及到中央政府，還有相關部委、地方政府，也涉及到比如科研團體、企業、社區、社會組織等等。同時，在具體的國家公園創建過程中，還涉及到大量原有的自然保護地的整合和人員安排問題。因此，無論是從國家層面還是具體國家公園層面，都面臨著統籌協調難的問題。

第三大挑戰是土地權屬複雜，實施國土空間的統一管理面臨較大的困難。國家公園候選區的土地權屬十分複雜，也給未來建立國家公園之後，實施土地利用用途的統一管理造成了很大困難。

第四大挑戰是因為我國歷史悠久，具有長期的開發史，所以國家公園建設普遍面臨著大量的歷史遺留問題。即使在一些比較偏遠的荒野地區，都有人類活動的痕跡。未來建設國家公園想實現對土地的統一管理，就涉及到礦業權、小水電、還有農林牧業用地的退出問題。

跟四大挑戰相對應的就是面臨六個方面的問題。

第一個問題是政府主導，多元參與不足。目前的情況是還沒有具體的制度來保障多元參與，這就使國家公園建設面臨著實質性的多元參與不足的問題。當前的國家公園建設和管理存在一種“畫圈保護”的傾向，隔離了國家公園與周邊區域的聯繫，容易引起國家公園與周邊地方（政府）之間的矛盾。

第二個問題是行業部門來管理國家公園，面臨著統籌協調的難題。實際上目前國家公園建設和管理除了直接由國家林草局負責以外，還涉及了包括中央和地方編辦、財政部、自然資源部、生態環境部、水利部、住房和城鄉建設部等一系列部門。而國家林草局作為一個行業部門，在缺乏宏觀統籌授權的背景下，統籌協調國家公園的建設，面臨很大的困難。

第三個問題是立法、法律法規，特別是部門立法面臨系統性的問題。目前國家公園管理的法律依據主要是《國家公園管理暫行辦法》，法律位階比較低，在管理國家公園這樣一個綜合性事務中，面臨著法律保障不足的問題。同時，目前國家公園立法由國家林草局來主導推動，也與國家公園實際上要有國家代表性、全民公益性的定位是不相符的。由行業部門來推動國家公園立法，有可能忽視行業管理相關性相對比較小的重要條款，造成了立法的系統性存在問題。

第四個問題是責權關係沒有理順。一方面表現在中央和地方的責權關係，包括財權和事權的關係沒有完全理順。同時，政府、市場和社會的邊界沒有完全劃清，造成了社會參與、社會資本的投入嚴重不足。

第五個問題是尚未建立一個多元化的資金保障機制。還沒有建立國家公園建設的中央財政專項資金。中央的財政支出與所發揮的保護全民公益性、自然資源的職能是不相匹配的。另外就是公益投入、社會投入機制尚未建立，也造成了國家公園建設現在普遍面臨著資金短缺的問題。

第六個問題是缺乏系統的社區惠益共用制度。國家公園建設開展的自然教育、生態體驗，還有特許經營項目在設計過程中，給社區帶來的惠益考慮的不是太多，這樣有可能影響未來國家公園內部和周邊社區的可持續發展問題。

中國網：國家公園治理面臨著這些問題和挑戰，那麼應如何進一步健全中國國家公園治理體系呢？

黃寶榮：針對國家公園體系建設面臨的問題和挑戰，有六個方面建議。

第一，建立統籌決策機制，破解國家公園建設中面臨的統籌協調難題。建議由國務院領導，國家林業和草原局等相關部委、地方政府、行業協會以及公益組織共同組成國家公園統籌協調領導小組，在國家公園財權事權劃分、空間規劃佈局、立法以及資金機制等工作中發揮統籌協調作用，破解國家公園建設面臨的統籌協調難題。

第二，成立實體化國家公園管理局來統籌管理以國家公園為主體的自然保護體系。同時進一步明確中央和地方兩級國家公園管理局的組織架構和職責劃分，形成一個職責明確、依法行政、讓人民滿意的國家公園政府治理體系。

第三，建全多方全過程參與國家公園建設和管理的制度體系，促進國家公園的共建、共治、共用。國家公園創建以及規劃的過程中，要高度重視當地政府和社區的參與，特別是在國家公園的邊界劃分、功能區劃，要特別重視建立當地政府和社區的參與機制。國家公園的總體規劃也是要兼顧國家公園建設的多重功能和多元目標，在國家公園規劃中，除了需要由生態學、林學等相關專家直接支援以外，還需要廣泛吸納包括經濟學、管理學等相關的專家支援，以確保規劃的科學性和包容性。

第四，健全科學決策諮詢機制，促進國家公園的科學治理。建議在國家層面和國家公園層面建立由科學專家、社會組織專家和行業代表組成的綜合性專家委員會。在涉及到跨學科、多利益相關方的綜合性事務，發揮專家委員會的群體性決策作用，而且根據決策事項的生態環境影響、社會影響和決策的複雜程度，制定專家參與決策的事權清單。

第五，拓寬國家公園的空間治理範圍，建立和諧的國家公園與周邊市鎮、社區的關係。國家公園周邊的地方市鎮和社區，實際上是與國家公園命運與共、休戚相關的共同體。周邊市鎮和社區的發展品質，實際上直接關係到國家公園自身的治理成效。建議鼓勵地方政府，特別是國家公園周邊的地方政府，充分利用國家公園生態環境以及品牌價值優勢，來發展環國家公園的綠色産業發展帶和産業集群。國家公園可以把治理進一步向周邊的社區拓展，比如協助地方政府建立一些入口小鎮、入口社區，建立社區保護地。通過這樣的措施，就能夠保證未來國家公園和周邊社區、市鎮的和諧關係，也能保障地方政府很好地支援、配合國家公園建設。

第六，要充分利用現代科技手段來提升國家公園的治理水準。比如可以通過影像的智慧識別、聲紋識別來提升國家公園裏面的生物多樣性監測水準。通過一些智慧的設備，來提升國家公園裏面從巡護管理到執法的智慧化水準。還可以結合比如建立智慧國家公園這樣的工程措施，來提升國家公園的整體治理效能。

中國網：與其他國家相比，我們的國家公園建設，應如何體現“中國特色”？

黃寶榮：中國的國家公園體系建設可以從兩個方面體現我們的特色。

第一個就是堅持人與自然和諧共生的理念。我們國家公園體系建設，不同於美國、加拿大早期建設國家公園那樣的理念。他們早期經常通過大量驅逐印第安人來把國家公園建設成無人區。而中國國家公園建設實際上不強制實施生態移民。而且，在國家公園建設的同時，也通過比如設立生態管護崗、護林員這樣一些政策，促進國家公園與社區之間的可持續發展，體現了以人為本，以及人與自然和諧共生這樣一個理念。這個理念實際上比國外很多國家公園建設理念要更加先進。

第二個我覺得要堅持以人民為中心的理念。以人民為中心是我們國家治理體系的核心價值追求，也應該把它作為我們國家公園建設的一個核心價值追求。我們的國家公園體系建設，要把增進人民的福祉放在突出位置。國家公園體系建設不僅要保護好生態系統完整性、原真性，為全體公民提供更好、更優質生態産品的同時，還要發揮科普、啟智、自然教育和遊憩體驗的功能。要特別注意避免的是，把國家公園建成與人民群眾相互隔離的“孤島”。要特別強調人民群眾在國家公園治理中全過程的參與，並且保障人民群眾的基本權益。

（本期策劃：楊柳春、王振紅；編審：楊柳春、王振紅、王虔；編輯：王虔；後期：朱法帥。出品：《中國科學院院刊》、中國網際網路新聞中心；製作：中國網、中國發展門戶網）