東莞人大飲“鎮産”監管頭啖湯

在東莞市厚街鎮，當地人大著力推動鎮屬物業改造升級，實現保值增值。圖為厚街人大推動老汽車站改造成當地首家科技企業孵化器。受訪者供圖

　　■基層擷英

在東莞，隨著國有資産管理報告制度的向下推開，一筆原本混沌的“家産”正在變得清晰起來。

自從去年11月省政府首次向省人大常委會提交國有資産管理報告以來，廣東各地市已普遍建立報告制度，按照時間表，明年我省將實現縣級全覆蓋。

在現有的制度設計中，建立報告制度原本只到縣一級。但今年以來，東莞結合特殊的市情，在厚街、大朗、道滘三個鎮試點國有資産報告制度，在全省率先嘗試將這項改革下推到鎮。

國有資産報告，至今對於人大和政府而言仍是一個新鮮事物，缺乏成熟的經驗可循。鎮國有資産的範圍如何框定？誰來管、怎麼管？怎樣突破“一放就亂、一管就死”的管理怪圈，做到管而不死、管而不僵、以管促效？在東莞摸索建構制度的過程中，一份看似簡單的報告，成為一次資産管理理念與模式的系統變革。

　　把國有資産放到“陽光”下

報告制度下延到鎮，東莞“自我加碼”的選擇，與其特有的政治經濟體制密切相關。

作為全國為數不多不設區的地級市，東莞行政架構特殊，由市直轄鎮街，實行扁平化管理，多年來，鎮一級被下放很多經濟社會發展的管理許可權，基層普遍許可權較大、事權較多；而鎮級經濟活躍的東莞，一個鎮的體量，抵得上一個縣乃至市，在今年新出爐的全國“千強鎮”排行榜中，東莞28個鎮全部位列其中，長安、虎門等15個鎮甚至擠進前100名。

經濟發達鎮多、管理人口多、資産存量大，在高速發展中積累大量的經濟果實，很多都以公共資産的形式留存下來。但長期以來，對於這筆日漸豐厚的“家産”，監管上仍然力有不逮。東莞市委巡察組去年在對鎮街的巡察中就發現，鎮屬國有資産管理普遍問題多、漏洞多，亟須加強監管。

“鎮一級國有資産家底很大，但是底數不清，如果管理失位，容易導致‘賬外賬’和‘小金庫’的存在。”在東莞市人大常委會常務副主任潘新潮看來，保住國有資産這塊“唐僧肉”不流失，唯有將之放在公開透明的“陽光”下，把對國有資産觸手可及的權力關到“籠子”裏。

近年來，東莞加快推進的縣鄉人大建設，在強化東莞鎮級人大規範化建設的同時，也為更專業有力地履職提供了人力物力支援。以代表專業小組為單位，東莞各鎮人大陸續組建財經小組，連續多年對鎮政府提交的預決算報告、財經類專項報告進行審議，積累了豐富的財會知識與實踐經驗。在一些鎮，人大甚至已與財政部門預算聯網，對鎮財政實現了常態化監督。

將鎮納入報告的設想，在制度設計之初便被通盤考量。去年11月，東莞市委在出臺市政府向市人大常委會報告國有資産管理制度情況的意見中便明確：鎮政府將本地區國有資産管理情況報市政府匯總，積極做好摸清國有資産底數、明確管理責任、風險控制等工作。這為在鎮一級試行推開報告制度“埋下了伏筆”。

在經過反覆溝通和比對後，今年4月，東莞人大在發展水準不同的鎮中，分別選擇厚街、大朗和道滘三鎮作為試點單位，率先在全省把建立國有資産報告制度向鎮一級拓展延伸。

報告內容參照市級國有資産管理情況報告制度。鎮政府除了每年需要提交一份“總賬”（國有資産綜合報告）外，還要分別就鎮屬企業、金融類企業、行政事業性和國有自然資源提交分賬本。

　　“翻箱倒櫃”算清“糊塗賬”

試點甫一啟動就遇到了讓人頗為頭疼的問題，如何界定鎮屬國有資産，範圍邊界在哪，哪些內容應當納入報告？

構成複雜、體量龐大的國有資産界定一直是個技術難題，國資領域此前多年來未曾系統開展清資核産工作，工作基礎較差。尤其是在鎮一級，國有資産運營欠缺有效的內部治理架構，監管制度不健全，力量薄弱，管理不力。一些經營性國有資産，産權關係長期未厘清、尤為複雜。

這些問題在東莞的發達鎮中更顯突出。改革開放後，東莞許多鎮在早年發展中以經濟聯社的形式，集中資源、財力參與基礎設施等開發建設，而彼時國資管理並未規範，東莞大量鎮屬資産與農村集體資産長期混同、共同經營、未做明確區分，形成了“你中有我、我中有你”的特殊現象。時至今日，産權結構變得“説不清”，特別是在一些集體企業中，國有資産區分很難明晰。

為此，東莞市人大專門召集試點鎮，將鎮屬國有資産明確為鎮出資的所有資産形式，統一統計口徑，納入國有資産管理軌道，並由財政部門出臺指導意見，從而為同一標準下摸清家底做好“尺規”。

“資産盤清有個過程，目前底數還沒完全摸清，一些名目的認定上，意見也沒統一。因此，剛開始的兩年，我們選擇提交主席團審議，待成熟形成廣泛共識後，再提交鎮人大會議審議。”大朗鎮人大副主席葉建華認為，提交鎮人大會議審議的報告直接面向代表，嚴肅性規範性要求高，需要就一些爭議焦點上作出明確，這要在探索中加以解決。

自從今年4月啟動後，大量基礎性工作隨即展開。從資産購置、日常管理到物業出租、資産報廢，各環節各形態的國有資産産權全部進行審核登記。在厚街，當地組織了針對廠房物業、土地、機器設備、辦公設備、應收應付款、貨幣資金等財産清查工作。

這種“翻箱倒櫃”式的清查，目的是建立起全口徑鎮屬資産數據庫，原本的“糊塗賬”逐漸清晰起來。截至目前，試點鎮相繼聽取審議國有資産管理情況報告。數據顯示，到去年底，厚街鎮屬企業、行政事業性兩大類國有資産總額合計92.4億元；大朗也有51.79億元。

從試點鎮的統計來看，鎮屬企業主營業務多以出租物業、部門職能業務為主，以厚街為例，其物業出租收入穩定佔到鎮屬企業收入的60%—70%，反映出當地以土地作為資本參與市場培育與産業開發的鮮明特色。

“建立報告制度之後，別的作用可能需要時間逐漸顯現，但是引起各方面對國有資産的關注，重視資産運營管理效率方面卻是立竿見影的。特別是一些躺在那裏‘曬太陽’的閒置資産得到了盤活。”葉建華介紹，在開展國有資産清查後，大朗很快就發現，一大批三舊改造地塊閒置多年，既沒有出租也沒有改造升級，造成了資産浪費，在加固後企業及時對外出租，不僅提高了經濟效益，也帶動了周邊經濟發展。

全面摸清家底，為提高國有資産治理水準夯實基礎。根據需要，試點鎮探討組織代表對報告進行滿意度測評，必要時將測評結果向社會公開。

　　監管與放權的博弈之道

隨著報告制度制訂工作的深入，東莞市鎮兩級人大和有關部門也逐漸觸及到一個深層次問題：企業國有資産經營管理在鎮一級如何有效開展？

在國企改革的大背景下，從中央到省國企加快合併重組的浪潮也傳遞到東莞的試點鎮。為便於管理和統籌，厚街、大朗、道滘都加快鎮屬企業分類改革，對已經不再運營的鎮屬企業登出清退；對一些規模小的企業進行整合。

據悉，大朗已將鎮屬企業整合為資産經營公司等3家國企；厚街將原有180多處物業統一歸口進早年成立的資産公司，接下來還將對鎮屬企業資産進行一次全面清資核産，加快整合業務重疊、功能相似的部分鎮屬企業，其中一些將轉變經營模式或改制；道滘則加快推進鎮屬資本重組整合，將資本向市政設施、城市更新、公益事業、物業管理、科技創新等領域投放。

但加快收攏的國有企業仍然面臨著“誰來管”的難題，目前國企監管機構只在縣以上設立。在試點鎮實踐中，根據政府授權，企業國有資産仍由資産公司來管理，經營主體與監管主體兼具，這種“既當運動員，又當裁判員”的身份定位頗為尷尬。

“目前東莞的鎮國有資産缺乏明確的管理部門，我們的想法是鼓勵推動各鎮通過設立資産辦的方式，來對企業和金融類國有資産實行有效監管。”東莞市人大常委會財經工委有關負責人透露。

厚街鎮人大主席方活力介紹，該鎮研究探索設立專門機構或部門對鎮屬企業進行集中監管，明確出資人管理職能及鎮屬企業市場運作職能，切斷鎮政府、鎮財政與企業之間的資金直接往來關係，實現政企分離、政資分離。此外，道滘也成立鎮資産辦，明確資産管理部門職能。

對於試點鎮而言，一方面要確保不因少數負責人濫權而導致國有資産流失，另一方面也要充分保障企業自主經營發展，監管與放權的博弈取捨，時常存在。

按照規定，對於大項資産購置、資産處置等重大事項，鎮屬企業仍需報請鎮政府批准。這項規定有時會給鎮屬企業負責人帶來很大的考驗，因為市場形勢瞬息萬變，需要快速決策。

為應對這種“兩難”境地，目前試點鎮中的一些鎮屬資産經營公司，已與鎮政府建立一週一次的聯席會議，專門決策處理購置外部資産等重大事項。在此過程中，也曾遇到驚心動魄的時刻，“有個別情況下，購置資産預留我們提交報告、報請鎮政府批准、交清款項的時間只有一週，有時直到最後一刻才完成交易”。

類似的權衡，實則牽一髮而動全身。試點鎮的先行探索，為基層解決管好用好國有資産中的新問題提供了更多選項。潘新潮透露，東莞人大將於今年底對三個鎮試點情況進行總結評估、分析研判，屆時再報請市委對明年是否在各鎮推開做出決定。

南方日報記者 駱驍驊