青少年成潛在用戶電子煙監管迫在眉睫

8月末的一個晚上，懷孕5個多月的周幸和丈夫在北京一家商場裏散步。路過一家電子煙櫃檯時，銷售人員熱情地招呼他們：來試一試吧。

櫃檯旁邊的宣傳欄上寫著：“不用戒煙，也能吸煙。”周幸很詫異，即便銷售看不出她懷孕了，也看得出是個女性。堂而皇之在商場裏推銷煙草製品，這是她從來沒有過的經歷。

“等我的孩子出生長大了，他們這代人能生活在無煙社會嗎？”周幸憂心地説。

周幸並非多慮。電子煙不僅進駐了商場、KTV、酒吧等場所，更是“佔領”了朋友圈、微網志和網路廣告等宣傳領地。

清華大學公共健康與技術監管研究課題組最近發佈的《電子煙産業監管狀況報告》（2019）（下稱《報告》）揭示：電子煙零售網站的行銷話術中，有95%的比重將電子煙與健康、乾淨聯繫到一起，89%的網店會宣傳和健康有關的益處。

在這樣的“人設”下，最令人擔憂的，並非戒不了煙的煙民從傳統煙草轉向電子煙，而是本來不在煙民之列的人，尤其是廣大青少年，在以新奇、無害、時尚為賣點的行銷宣傳下，成為“電子煙民”。

電子煙的品牌“人設”：酷、健康、時尚

李喆就是抱著“電子煙比傳統香煙強一點”的觀點，為父親購買電子煙的。他一直反感父親吸煙，也不願被迫吸入二手煙。甚至電子煙，他也不想讓父親嘗試。“不管電子煙還是香煙，不都是煙嗎？”

不過，十幾年前，李喆的父親就看到過電子煙的廣告，當時，電子煙主打的是“質感高級，無刺鼻氣味”。李喆的父親和朋友説定，一起買電子煙，通過使用電子煙來戒煙，還老婆孩子一個好的生活環境。

這是李喆的妥協，也是電子煙宣傳的勝利。

電子煙零售網站的行銷話術中，健康、戒斷、隨時隨地是常見的表達。《報告》發現，消費者選擇使用電子煙而非傳統捲煙，主要原因是認為其不燃燒、危害更低甚至無害；可以幫助戒煙或減少吸煙等。

大眾傳媒在塑造電子煙認知中起到的作用，《報告》也予以總結：在廣告行銷中，電子煙被符號化為上層社會的消費品，並代表了獨立個性和生活方式；在文化産品尤其是電視劇、MV中，電子煙與歡快、輕鬆、享受的氛圍相聯繫。

“電子煙分為一次性換煙彈的，還有換煙油的。”女大學生石林曉介紹電子煙時如數家珍，“我現在抽的就是換煙油的，可以自己配，煙霧量也大。”

石林曉還告訴記者，B站和知乎上有很多關於電子煙的“科普”視頻，都在教剛入坑的“小白”如何挑選和學習。

石林曉大一時便在學校周邊的酒吧做兼職，在那裏，電子煙的身影並不少見。電子煙對於她的意義，則是“買來戒煙或者拿來裝酷唄。”

更容易戒煙，還是更容易上癮

比傳統煙草更容易戒煙，這是電子煙宣傳口號中最常見的一種。類似的還有“有煙歡，無煙患”、“不傷心傷肺，更不沒心沒肺”、“真解癮，卻不上癮”……

《報告》引述了一項針對來自多個國家、共計3587名消費者的調查，結果顯示有84%的人認為電子煙危害低於傳統煙草，77%的人認為電子煙可以幫助戒煙或防止復吸。

英國公共衛生署（PHE）于2014年發佈了關於電子煙的報告，並在之後多個年份進行了更新。2015年的更新報告指出，電子煙比傳統紙煙少了95%傷害，且每年幫助兩萬名吸煙人士戒煙。在2018年的報告更新中，PHE根據既有研究發現電子煙在多個方面的健康風險要小于傳統香煙。

但在2018年的報告更新中，PHE也指出，這並不是説電子煙就是安全的。PHE建議政策制定者以及監管者應該確保最小化危害的方式來製造電子煙。

《報告》指出，未得到證實或誇大其詞地宣稱具有安全性和戒煙作用，是針對吸煙者的常用行銷手段。

世界衛生組織2019年度《全球煙草流行報告》指出，沒有足夠的證據量化與電子煙相關的風險水準。無論是電子煙的使用者還是非使用者都可能面對健康風險。同時，世界衛生組織還指出，電子煙作為一種戒煙方法的證據有限，相關研究的確定性較低，不能得出結論。

世界衛生組織還提出了一項不容忽視的結論：越來越多證據表明，在特定場景中，青少年電子煙使用者更有可能在今後開始使用傳統捲煙。

更讓人擔憂的是，電子煙宣傳把吸煙的門檻降低得如此之低，讓控煙流程中第一環的努力，面臨巨大威脅。

北京市控制吸煙協會會長張建樞直言，在控煙領域，對於已經有吸煙習慣的人來説，戒斷是很難的。“我們了解到，這些煙民也很苦惱，沾染到不良生活習慣後很難戒斷，因為尼古丁的成癮性是很強的，一旦沾染上，要在醫生的指導幫助下才能完成戒斷。”

控煙工作的重點之一是普及吸煙有害健康知識，以避免尚未有吸煙習慣的人開始吸煙。北京市控制吸煙協會走到青少年中宣傳電子煙的危害。“吸煙有害健康的知識基本上已經深入人心了。而電子煙趁虛而入，對於擺脫不良生活方式是很不利的宣傳。”張建樞呼籲，社會各界應該像抵制傳統煙一樣抵制電子煙。

張建樞指出，最近正是大學新生入學的時候。根據過往經驗，剛入學的階段，是年輕人進入煙民行列的高發期。“（學生）脫離了家長的約束後，進入了一個相對自由的空間，好玩、酷炫的電子煙，在同學間是很有吸引力的。”張建樞説，電子煙的發展給學校的控煙管理提出了新的任務——既然是無煙校園，那麼不論是電子煙還是傳統煙，對吸食的人和周圍的人都有危害，學校不能在監管和宣傳上漏掉電子煙。

監管短板亟待彌補

産業高速發展的同時，國內對於電子煙的監管仍有明顯短板。

“《北京市控制吸煙條例》是2014年11月通過的。當時電子煙還沒像現在這麼普及氾濫，所以條例沒有對電子煙進行限制。現在隨著形勢的變化，在執法過程中，因為法無禁止即可為，電子煙沒有在法律條文中明確列出，所以我們感到比較棘手。在控制吸煙的過程中，有人在公共場合吸電子煙的時候，我們只能勸阻，卻不能進行處罰。”張建樞坦言，以往的條例不能完全應對現在的新形勢，為控煙工作帶來挑戰。

這一尷尬局面並不只是在中國發生。義大利、俄羅斯、西班牙、波蘭、烏克蘭等國將電子煙視為電子類或食品類普通消費品進行管制，波蘭、烏克蘭分別對其銷售、使用和廣告促銷等行為進行了管制。

2018年8月，國家煙草專賣局同國家市場監督管理總局發佈通告，禁止向未成年人出售電子煙。根據該通告，電子煙被視為捲煙等傳統煙草製品的補充，其自身存在較大安全和健康風險。

事實上，我國一些地區已經在電子煙監管上先行一步。廣西南寧于2014年就將使用電子香煙等煙草替代品納入吸煙範疇。深圳市場監督管理局在2015年就規定了電子煙霧化液産品的通用技術要求。

在控煙管理方面，今年6月，深圳市第六屆人大常委會第三十四次會議通過修訂後的《深圳經濟特區控制吸煙條例》，正式將電子煙納入控煙管理，將於10月1日起實施。在這次修訂中，使用電子煙被納入吸煙範疇內，其使用場合和區域也受到了更多限制。

中國香港和中國澳門也在專項立法中規定了電子煙和其他煙製品同樣受禁煙條例規制的內容。

中央財經大學法學院教授劉雙舟曾撰文對電子煙廣告定性發表觀點。他指出，我國法律禁止煙草廣告的主要目的，並不在於讓“煙民”戒煙，而在於通過減少煙草的影響來逐步減少“煙民”，防止非煙民尤其是青少年加入到“煙民”的隊伍裏。電子煙的生産、銷售和廣告的效果與我國禁止煙草廣告的立法目的相悖。因此，他主張將電子煙廣告列入煙草廣告的範疇予以規範。

“化學成分很複雜，目前對電子煙的研究很不充分，因為每出一種新的口味，研究和監管根本跟不上。”對外經貿大學國際經濟貿易學院教授、世界衛生組織煙草控制與經濟政策合作中心主任鄭榕説。不過，明確的一點是，含有尼古丁的電子煙一定具有成癮性。

目前，市場上銷售的電子煙中有許多都含有不同程度的尼古丁，甚至有一些電子煙的尼古丁含量超過傳統捲煙的水準。對此，世界衛生組織駐華代表處無煙草行動技術官員孫佳妮呼籲，對於電子煙內含有的尼古丁、香料等物質的含量，應該立即著手制定相關標準。

此外，也有不少電子煙品牌在社交網路等平臺上開展行銷廣告、商業贊助等活動。例如，電子煙品牌悅刻就曾在拳擊運動員張偉麗奪得中國首個UFC（無限制綜合格鬥）世界冠軍後，發佈一系列宣傳推廣活動，試圖營造燃、拼搏、健康等品牌形象。

一系列行銷活動也在吸引眾多青少年加入電子煙吸食者的大軍。據孫佳妮介紹，在2011年~2018年之間，美國青少年吸食電子煙的比例已經從1.5%上升到了20%，方便購買的渠道、及時觸達的行銷網路是導致這一趨勢的重要原因。她呼籲，對於電子煙的廣告促銷、商業贊助、分銷網路應該考慮採取禁止或限制的監管態度。

監管路徑博弈

對於電子煙的監管，各國有不同的策略和路徑，監管主體也略有不同。

在全球最大的電子煙消費市場美國，食品和藥物管理局(FDA)是電子煙監管的主要部門。此前，FDA已明確禁止向18歲以下青少年銷售電子煙，並對非法向未成年人銷售電子煙産品的零售商發出了1300多封警告信和民事罰款投訴。

最近，FDA還和美國疾病控制和預防中心（CDC）發佈消息稱，正在對215例與使用電子煙有關的嚴重肺病病例展開調查。CDC稱，已收到超過200起在吸電子煙後出現呼吸系統疾病的病例，分佈在全美一半的州。FDA則説，這些州報告的各種肺病病例都有許多相似的症狀，除胸痛、呼吸困難等問題外，還有患者經歷了腹瀉和嘔吐等胃腸道問題。

反觀我國的情況，與中國煙草總公司合署辦公的國家煙草專賣局，則是主張對電子煙採取監管措施的主要力量。

我國國家煙草專賣局從2017年起，先後發佈《關於開展新型捲煙産品鑒別檢驗工作的通知》、《關於專賣執法中查獲新型捲煙使用法律問題的批復》、《關於徵求電子煙等新興煙草製品定性等有關意見的批復》。

在2018年回復全國人大代表建議時，國家煙草專賣局認為，加熱不燃燒捲煙完全具備傳統捲煙的基本屬性，因此，本質上就是煙草專賣法中規定的捲煙，應按照煙草製品進行管理。

國家煙草專賣局還認為，含有尼古丁的電子煙同傳統捲煙同樣以煙鹼為主要消費成分，並具有成癮性和健康風險，因此也應納入煙草製品進行監管。

鄭榕表示，目前市場上存在各種各樣的電子煙，有的含有尼古丁有的不含，尼古丁的含量、吸食的香味也千差萬別，有的甚至比傳統捲煙的尼古丁含量都高。這給相應的市場監管帶來了難度。

對於電子煙的監管主體，鄭榕提到，若將電子煙納入捲煙製品監管，那麼按照當前煙草製品監管體制，全國只有中國煙草總公司才可以生産和銷售，大量電子煙企業也就失去了生産和銷售的權利。“這背後涉及的利益格局有巨大的博弈，所以不是那麼簡單地從煙草或者衛生的角度來看，需要通盤考慮。”鄭榕説。

事實上，我國企業擁有技術優勢的主要是電子煙煙具，而國際四大煙草公司則掌握煙油産品的市場優勢。鄭榕建議，考慮到許多電子煙的煙油和煙具可以拆分，可以將煙具作為普通商品納入監管，含尼古丁等成分的煙油則可以界定為煙草製品，納入相關監管系統。

“但不管含不含尼古丁，電子煙都需要趕快納入監管系統。”鄭榕強調，從公眾利益出發，對於電子煙的監管已經迫在眉睫。

孫佳妮也指出，在考慮電子煙監管問題時，首先要考慮的是怎樣才能最大程度地避免造成傷害，而不是考慮應該由誰來監管。“《世界衛生組織煙草控制框架公約》提到了，所有的煙草控制方面的政策制定時，都應該保護這些政策不受煙草業的既得利益影響。在制定電子煙監管政策時，也應該儘量去避免受到煙草公司以及電子煙公司的影響。”(記者 李晨赫 王林 實習生 黃翹楚)

（應採訪對象要求，周幸為化名。）