經濟副中心建設需要注意什麼？自由競爭“不指定”頂層設計“防風險”

　　四川區域發展思考爭創經濟副中心④

　　競 技 者

　　瀘州

　　堅持穩中求進、進中求快、快中求好，深入推進“六個突破”，堅決打贏“三大攻堅戰”，著力推動高品質發展，奮力爭創全省經濟副中心。要打造白酒、電子資訊和新興産業“三個千億”級産業，加快構建現代産業體系；要做大城市規模、提升城市品質和集聚力，加快建成川渝滇黔結合部區域中心城市、成渝經濟區南部中心城市；要突破高鐵建設，加快建設全國性綜合交通樞紐；要高標準建設中國（四川）自貿區川南臨港片區，加快建設四川南向東向開放重要門戶、內陸開放高地；要推進長江沱江沿岸生態優先綠色發展，著力構築長江上游綠色生態屏障。

　　（摘自瀘州市委八屆五次全會公報）

　　南充

　　要做強産業支撐，培育壯大汽車汽配、油氣化工、絲紡服裝、現代物流、現代農業“五大千億産業集群”，加快發展電子資訊、新材料、高端裝備製造、生物醫藥、節能環保“五大百億戰略性新興産業”。要做強項目支撐，大力實施城市建設、交通樞紐、教科文衛、旅遊三産、産業園區“五大板塊重大工程項目”，集中力量實施“100件大事”。要做強縣域支撐，構建“一主一副、區域協同”發展新格局，支援主城三區做大做強，力爭經過幾年努力，經濟總量達到1200億元到1500億元。

　　（摘自南充市委六屆八次全會公報）

　　達州

　　聚焦“同步全面小康和全面現代化”這一總體目標，突出建成“四川東出北上綜合交通樞紐和川渝陜結合部區域中心城市”兩個定位，堅持“加快發展、負重轉型、追趕進位”三大工作取向，實施“改革創新、統籌城鄉、開放合作”三大戰略，著力構建“現代農業發展、現代工業發展、現代服務業發展、城鄉融合發展和深化改革開放”五大新格局等。全會明晰了達州高品質發展的階段目標，即：到2020年，全面建成小康社會；到2025年，基本建成四川東出北上綜合交通樞紐，為爭創全省經濟副中心提供有力支撐；到2035年，全面建成川渝陜結合部區域中心城市。

　　（摘自達州市委四屆六次全會公報）

　　和一些省份的經濟副中心“被指定”不同，我省明確“誰能擔此重任，要靠實力説話”。專家組認為，四川的做法很務實，經濟副中心城市最好不是行政指令“造”出來，而是居民和市場公認出來。但“不指定”並不意味著省級層面“放任不管”，而是要在制定規則、營造氛圍，特別是在防範風險上主動作為，及時糾偏，確保經濟副中心建設瞄準設立的初衷、沿著正確的方向推進，更好服務全省發展大局。

　　風險：地方無序競爭

　　建議：進一步做好經濟區發展規劃、城市群發展規劃等，促進城市間創新力共用、産業鏈聯動

　　目前，全省不少地方爭創經濟副中心的熱情高漲，都希望通過幾年努力，經濟總量達到3000億元到5000億元，接過副中心的桂冠。

　　專家組提醒，投資仍是拉動經濟增長的主要因素之一。要防止地方政府為了加快邁上“3000億元到5000億元”經濟總量臺階，在爭搶大企業、大項目中無序競爭，甚至突破招商引資土地、稅收優惠底線，變相增加發展成本。這就與建設經濟副中心目的初衷——促進全省資源配置和産業佈局優化，背道而馳了。

　　省社科院研究員盛毅認為，要避免這一情況發生，需要具有全局決定性、整體關聯性以及實際可操作性的頂層設計，在省級層面進一步明確各潛在經濟副中心的功能分工和産業發展的主要方向，給種子選手配置好相關發展平臺，為自由競爭夯實基礎並創造條件。這些條件包括進一步做好經濟區發展規劃、城市群發展規劃等，幫助城市與城市之間加強內在聯繫，促進它們創新能力共用、産業鏈加強聯動，使區域中心城市加快發展，並帶動周邊區域發展。

　　“産業佈局尤其需要全省‘一盤棋’的思維”，省委省政府決策諮詢委員會副主任王海林舉例，我省多地都在發展裝備製造業，建議省政府立足便捷、低成本的交通運輸條件，調整裝備製造業産業佈局，解決困擾我省多年重裝産品、大件外運難題。另外，從要素的流動和重新配置來講，也需要一定的政策扶持。

　　西南財經大學智庫CEO兼首席研究員湯繼強認為，産業佈局可從交通切入，非高山地區優先發展高速公路、鐵路、水運等基礎交通設施，形成發達的交通路網，並沿著交通帶構建現代産業體系，形成電子資訊、生物醫藥、裝備製造、現代農業等優勢産業集群。高山地區注重“為生態留白”，優先發展通用航空産業，通過“通航+旅遊”，充分挖掘風景資源，打造高品質旅遊服務，形成有潛力的旅遊産業，充分發揮通航産業鏈條長、價值高、帶動力強等優勢，為供給側結構性改革提供高品質切入點。還要進一步利用智慧交通的管理手段，提升交通通行效率，以此推動區域內外産業經濟聯繫，逐漸形成沿交通幹線分佈的帶狀産業經濟區域或者産業帶。

　　上海財經大學副教授張牧揚認為，如果一個城市被認定為經濟副中心，就能爭取到更多的經濟資源，獲得更好的經濟增長速度，那麼地方政府就有可能動用各種資源、通過各種方式拼命去競爭，這種競爭一旦過度，就容易影響到地方經濟的長期發展潛力。必須明確經濟副中心建設是一個“順勢而為”的事情，地方政府不能違背市場規律。

　　風險：政府熱企業冷

　　建議：加大宣傳推介力度，讓企業全面了解經濟副中心建設的思路和措施，深度參與經濟副中心建設

　　推進經濟副中心建設不能僅僅只有地方政府熱情高漲。咨文專家組認為，地方政府、企業、行業協會等力量凝聚起來，才能更好推進經濟副中心建設。

　　國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部副部長劉培林認為，地方政府要打好提前量，在經濟副中心建設之初的決策過程中，就應該引導企業參與進來，形成政府和市場的良性互動，促進相互理解、達成共識。

　　專家組認為，這需要調動國有企業的積極性。國企的經濟體量很大，在副中心建設中可以發揮重大作用。應該鼓勵國有企業用好自己的經濟、技術和資金優勢，支援副中心的建設。需要看到的是，四川國企在空間佈局和産業佈局上存在的問題，也可能借參與經濟副中心建設的機會得到解決。同時也要調動民營企業的積極性，當前經濟發展的國際國內環境十分複雜，不確定因素很多，要吸引民營企業深度參與經濟副中心建設，必須營造更加優質的營商環境，呵護企業創新的積極性，解決企業的後顧之憂。

　　專家組表示，行業協會是政府與企業之間的橋梁和紐帶，應該鼓勵其積極參與到城市産業組織、産業協作中來，更好地構建生産鏈、産業鏈。行業協會可以給相關投資企業提供一些如何抓住經濟副中心建設機遇，融入發展大勢的專業性諮詢，幫助企業順應城市發展規律，共用發展機遇。媒體機構也應該在經濟副中心建設中發揮更大作用，除營造良好的社會氛圍，幫助政府宣傳推介當地建設經濟副中心的産業機會、良好環境、優惠政策外，還可以發揮資訊採集聚合的優勢，為經濟副中心建設提供決策參考類産品。

　　建設經濟副中心，人才也可能“冷”。專家組建議，圍繞區域産業發展需求，相關部門應鼓勵支援省內外科研院所，通過重點項目引進人才或以項目課題制的方式，促進人才跨地區流動，支援有條件的企業，建立企業博士後科研工作站等。

　　風險：評價標準照搬照抄

　　建議：對城市發展進行可持續的動態監測，設置綜合、有四川特色、分階段的評價體系

　　省經濟發展研究院院長魯榮東認為，關於經濟副中心目前還沒有一個特別權威的評判體系，要避免把其他地方對於省域副中心城市的評判體系，如經濟規模、輻射能力等，照搬過來評價四川。他認為，我省啟動經濟副中心建設的時間、條件，都和其他地方設定省域副中心時的情況不一樣。四川應該對經濟副中心這個概念不斷深化了解之後，在尊重經濟規律的基礎上辦事，設置一些“四川特色”的分階段目標重點突破，這樣也便於集中資源。

　　西南交通大學副教授韓文麗認為，建設經濟副中心的戰略著眼點是增強輻射能力，但是隨著區域中心城市的不斷發展，結構的日益複雜，其輻射能力的判定，也具有不可預知性和不確定性。為此要對城市進行可持續的動態監測，運用更多綜合指標來評價城市的輻射能力。評價輻射能力，不能只看經濟領域的服務功能，也要看社會領域的服務功能，尤其當城市建設距離經濟副中心的目標越來越近的時候，若沒有重視公共服務供給，一些諸如城市病的問題就會暴露出來。如此，城市的宜居性、便捷性和生産生活服務的保障性水準，一開始就要納入經濟副中心建設規劃之中，特別是規劃和機制的建設要有利於生態建設和環境保護。

　　風險：地方過度舉債

　　建議：進一步強化風險源頭管控和預算約束，堅持誰舉債誰負責

　　專家組提醒，建設經濟副中心要防止一些地方過度舉債，加劇地方債務風險。

　　張牧揚認為，要嚴防債務風險，一要注重結果導向，一個城市不僅要經濟發展好，還要債務風險小，才算名副其實的經濟副中心；二要做好監督，政府舉債的規模和用途，都要置於人大和社會監督之下，地方政府既要定期將為了建設經濟副中心而增加的舉債規模，以及“為什麼”“怎麼幹”等情況向人大報告，還要給公眾一本“明白賬”，建立公開渠道，將建設經濟副中心需要融多少資、貸多少款、如何償還等資訊，都置於公眾監督之下，形成自上而下和自下而上的監督“無影燈”效應。嚴控債務還有一個好處，那就是政府只能在有限財力之下創造性開展工作，盡可能在做好規劃、搞好營商環境等方面發力。

　　省社科院金融與財貿經濟研究所所長王小琪進一步表示，相對而言，顯性債務好控制一些，建設經濟副中心，特別要注意防範隱性債務風險。地方政府以PPP、政府購買服務等名義變相舉債，就存在很大隱蔽性。為此，要強化風險源頭管控和預算約束，對一些購買主體不合法、承接主體不合法的項目，必須堅決制止。另一方面，要堅持誰舉債誰負責，嚴格落實地方政府屬地管理責任。

　　風險：房價過快上漲

　　建議：統籌考慮人口調控和城市建設目標，維護樓市秩序

　　專家組認為，經濟副中心客觀上會吸納和集聚更多人口，必然增加對房地産的需求。僅僅是成為經濟副中心的預期，就有可能成為刺激房價上漲的“由頭”。過高的房地産價格不利於吸納和集聚人才，不利於集聚生産活動，不利於産業的長期發展。建議政府要做好預判，把人口調控和城市建設目標放到一起考慮，對樓市秩序進行維護，提前謀劃好人口變化與公共服務資源配置的問題。

　　風險：公共服務差距過大

　　建議：一碗水端平保障和改善民生

　　專家組提醒，不能人為拉大經濟副中心與其他地方公共服務水準的差距。培育經濟副中心，是四川發展達到一定階段時的內在需要，而置於這樣的發展階段上，各地居民對公平的訴求也在日益提高。政府不能為了培育經濟副中心，而動用行政力量調配資源，以至於影響其他地區的發展和居民生活水準的提高。應儘量一碗水端平，讓經濟副中心與周邊城市的居民生活水準和公共服務水準大體相當。

　　他 山 石

　　江蘇：用徐州撬動蘇北振興

（數據來源2017年江蘇省蘇州、無錫、徐州、南京等市國民經濟和社會發展統計公報）

　　南京大學教授方蔚林認為，一個地區的經濟，如果雖有政策扶持項目支援但仍然落後，一個重要的原因，在於缺少可以作為主心骨的有一定經濟實力的城市作為長期支撐。對於江蘇來説，蘇南和蘇北經濟發展差距的問題，從某種角度而言，也是主要城市的差距問題。

　　江蘇的城市經濟格局很明顯。蘇南的南京、無錫、蘇州經濟地位不可撼動。位於蘇北的區域中心城市徐州的崛起，則不僅體現市場力量，從全省發展大局考慮的政府推動也是一個重要原因。2017年，國務院批復徐州城市總體規劃，首次在國家層面明確徐州為淮海經濟區中心城市的定位。江蘇省把徐州建設淮海經濟區中心城市作為獨立板塊納入全省“1+3”重點功能區戰略佈局，並出臺專門政策意見予以支援。徐州地緣特殊、地位重要，因此，江蘇省賦予徐州重大使命：在全省發展大局中，徐州要成為蘇北振興的強引擎、全面小康的領頭羊；在國家戰略佈局中，徐州要成為“一帶一路”的重要戰略節點。

　　但要使中心城市的“定位”真正變成“地位”，一個城市的“中心性”就必須要體現出來。國家發展改革委國際合作中心執行總監吳維海認為，對於徐州這樣一個地級市來説，首先要從觀念上摒棄以前的地級市思維，實現身份轉換，對標中心城市的能級標準，努力在淮海經濟區發揮“帶頭大哥”的作用。