從理論上講，社會保障制度改革，應當先於其他改革或至少同步進行，但我國的社會保障制度改革實際上是相對滯後，所以無力承擔改革風險。特別是國有企業，社會負擔太重，承擔了相當一部分應由社會承擔的職能，背上了沉重的包袱，無法提高效益、參與市場競爭，所以，沒有配套改革特別是社會保障體系的建立，國有企業改革是無法順利進行的。所以，我國的社會保障制度改革是隨著國有企業改革的深入而逐漸提上議事日程的。

    1992年，江澤民在十四大報告中明確提出，要積極建立待業、養老、醫療等社會保障制度。此後，我們加大了社會保障制度改革的力度，在這個問題上進行了許多新的探索。

    1993年黨的十四屆三中全會提出，要建立多層次的社會保障體系，包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障。社會保障的水準要與我國社會生産力發展水準以及各方面的承受能力相適應，重點是完善企業養老和失業保險，強化社會服務功能，以減輕企業負擔，促進企業組織結構調整，提高企業經濟效益和競爭能力。1994年9月，在黨的十四屆四中全會上，江澤民提出，深化企業改革要抓好三個關鍵點，其中一個關鍵點就是逐步建立社會保障體系。

    為加快建立社會保障體系的步伐，國家先後出臺了一系列政策。具體做法是：

    第一，完善失業保險機制，提高失業保險金支付能力。1999年初，我國頒布《失業保險條例》，將城鎮各類企業和事業單位職工依法納入失業保險覆蓋範圍，將失業保險金徵收比例由過去佔職工工資1％提高到3％，進一步擴大失業保險的覆蓋範圍，增強了失業保險基金的支付能力。

    第二，在養老保險方面，按照社會統籌和個人賬戶相結合的原則，統一了全國養老保險制度。1995 年3月，國務院發出《關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》，提出了企業職工養老保險制度改革的目標、原則，並作出了一些具體規定。1997年7月，國務院發出《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，要求確保離退休人員基本養老金和失業人員失業救濟金的發放。根據這些政策規定，對於下崗職工無論以何種方式實現再就業或不再就業，過去的連續工齡和養老保險繳費年限與以後的繳費年限合併計算，達到法定退休年齡時，按規定享受相應的養老保險待遇。

    第三，建立城市居民最低生活保障制度。1997年9月，國務院發出《關於在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求 1999年底前在全國所有城市和縣人民政府所在地的鎮建立城市居民最低生活保障制度。 這樣，從1999年10月1日起，我國正式開始實施《城市居民最低生活保障條例》，它規定：“城市居民最低生活保障標準，按照當地維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，並適當考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定。”同時，要使社會保險制度、下崗職工基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度相互銜接、相互補充，不斷完善社會保障體系。這樣，我們就有了大體覆蓋城市居民的制度化扶貧措施。

    在國民經濟發展的現階段，深化國有企業改革，最突出、難度最大的工作是把企業在兼併破産、下崗分流、減員增效過程中分離出來的人員安置好。在社會保障體系尚不健全，社會保障水準有限的情況下，再就業成為人們普遍關注的問題。1995年，國務院辦公廳轉發勞動部《關於實施再就業工程的報告》，提出在全國實施再就業工程。此後，實施再就業工程也成為我國社會保障制度建設的一個重要內容，再就業工程也在全國迅速展開。

    1997年國務院10號文件把實施再就業工程同經濟結構調整和深化國有企業改革密切聯繫起來。特別是黨的十五大從政治高度確立了再就業工程的地位。這使再就業工程從過去簡單意義上的促進下崗和失業職工再就業，變為推進經濟改革和發展的一項根本性措施。1998年，黨中央進一步把解決國有企業下崗職工的問題作為工作重點，6月，中共中央、國務院召開國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作會議，併發出《中共中央國務院關於切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》，通知指出：“妥善解決國有企業下崗職工基本生活保障和再就業問題，不僅是一個重大的經濟問題，也是重大的政治問題；不僅是現實的緊迫問題，也是關係長遠的戰略問題。做好這項工作，既是社會主義制度的本質要求，也是黨和政府應盡的責任。它關係著國有企業改革的成敗，關係著社會穩定和社會主義政權的鞏固。因此，必須從改革、發展、穩定的全局著眼，增強緊迫感和責任感，採取一切必要的措施，切實把這件事情辦好，為實現黨的十五大提出的跨世紀宏偉藍圖創造良好的社會環境。”《通知》還提出爭取用五年左右的時間，初步建立起適應社會主義市場經濟體制要求的社會保障體系和就業機制。這樣，再就業工程的實施就進入了一個新的階段。這對於推進改革和解決城鎮貧困問題都具有重要的戰略意義。

    1999年黨的十五屆四中全會通過的《決定》，把做好減員增效、再就業和社會保障工作作為一個專題進行了闡述，分三個層次勾畫了我國在現有條件下建立社會保障體系的基本框架：一是進一步完善國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障制度，搞好這三條保障線的相互銜接，把保障下崗職工和失業人員基本生活的政策措施落到實處。二是採取有效的政策措施，廣開就業門路，增加就業崗位，大力做好再就業工作。三是依法擴大養老、失業、醫療等社會保險的覆蓋範圍，強化保險費的徵繳；採取多種措施，包括變現部分國有資産、合理調整財政支出結構等，開拓社會保障新的籌資渠道，充實社會保障基金；嚴格管理各項社會保障基金，逐步推進社會保障的社會化管理。

    在上述探索的基礎上，黨的十五屆五中全會通過的關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的《建議》和“十五”計劃《綱要》進一步提出，“十五”期間，社會保障制度的建立要取得突破性進展，基本建立起適應發展、改革和穩定需要的，並儘量覆蓋全社會的保障網或“安全網”，基本目標是：“要加快形成獨立於企業事業單位之外、資金來源多元化、保障制度規範化、管理服務社會化的社會保障體系。”

    當然，建立起功能健全、社會化程度高、有充分資金保證的社會保障體系是一項長期性的任務，由於受生産力發展水準的制約，社會保障制度改革只能分階段、有重點地逐步推進，不可能一蹴而就，也不能急於求成。

    （作者為中共中央黨校副教授 博士）

    中國網 2002年8月13日