●我國現行的行政審批制度存在的問題與傳統行政執行體制有著必然的相關性。如果不從行政執行體制的深層問題著眼，不探討這一體制如何對現行審批制度産生影響，就不能夠從根本上加以改革並解決審批制度存在的問題

    ●行政審批事項的設置和程式的規定主要由相關政府部門自行決定，從而産生了大量的濫用行政審批許可權、追求部門利益和個人利益的現象。這些現象的産生主要是由於“制度缺失”造成的，不可能只是通過行政審批事項大量削減就能解決

    當前，行政審批制度改革已成為我國行政體制改革中的一個新熱點。有關的討論也相當熱烈。

    值得一提的是，目前的討論，大多是以兩個基本判斷為依據。其一，行政審批制度改革是發展和健全社會主義市場經濟的需要。傳統的行政審批制度主要是過去計劃經濟體制的産物，是保證計劃經濟體制運作的主要手段。但是，隨著我國社會主義市場經濟的發展，現行的行政審批制度因為審批事項過多、過濫，審批時間過長，不僅造成了大量的行政腐敗現象，而且嚴重地阻礙市場經濟的正常發展，因此，必須改革現有的行政審批制度。

    其二，實行行政審批制度改革也是加入世貿組織的需要。中國入世後，最大也是最直接的挑戰是對政府管理制度和行為方式的挑戰。按照世貿組織的相關規則，我國現行的行政審批制度在許多方面不符合有關要求，政府行政審批項目太多，相關的立法不完善，法律法規不穩定、不規範，缺乏統一性、公正性和透明度，等等。因此，必須轉變政府角色，調整職能，徹底改革現行行政審批制度。

    然而，我以為，從認識我國行政審批制度存在的問題和指導改革實踐的角度而言，這些理論觀點仍然有很大的局限和不足之處。

    首先，在宏觀層面上，很多人僅從表面上認識到了我國現行行政審批制度存在的普遍問題，但對於這些問題産生的制度性根源缺乏應有的探討。

    從根本上看，行政審批制度作為國家對社會和經濟活動進行微觀管理的一種手段，必然受到整個行政執行體制的理念、規則、方式方法的影響和約束。因此，我國現行的行政審批制度存在的問題與我國長期延續的傳統行政執行體制（包括行政執行系統的理念和構建）有著必然的相關性。如果行政審批制度改革不從我國行政執行體制的深層問題著眼，不探討這一體制如何對現行審批制度産生影響，而僅僅是對行政審批制度就事論事，就不能從根本上理清行政審批制度改革所面臨的任務，就不能夠從根本上加以改革並解決審批制度存在的問題。

    其次，在微觀層面上，人們大多只強調市場機制在資源配置方面的積極作用，強調擴大企業自由決定權的重要性，強調削減審批事項在廉政建設和反腐敗方面的重大意義，卻忽視了行政審批手段的合理使用在現代社會經濟生活中的必要性，片面地把改革看作是從數量上減少審批事項的比例。

    事實上，我國許多行政審批事項涉及的是“行政許可”事項的內容。而在政府行政管理體制中，“行政許可”其實是政府對社會經濟生活實施微觀管理的重要手段，目的是通過行政許可的設置和實施達到有效控制市場經濟中的生産、經營規模，進而維護正常的市場經濟秩序，維護社會公共利益和保障公共安全。為此目的，政府有必要在一些相關的經濟領域設置許可證制度，允許行政機關實施行政許可權力，按照法律法規和一定審批程式頒發許可證。

    目前我國還沒有正式的《行政許可法》，行政許可的許多職能主要由過去計劃經濟時期建立的行政審批制度行使。由於缺乏統一的法律和程式，缺乏有效的行政檢查監督制度，行政審批事項的設置和程式的規定主要由相關政府部門自行決定。這種制度安排使得政府部門在行政審批中有相當大的自由裁量權，從而産生了大量的濫用行政審批許可權、追求部門利益和個人利益的現象。這些現象的産生主要是由於“制度缺失”造成的，不可能只是通過行政審批事項大量削減就能解決。所以，我國行政審批制度存在的問題只有通過制度改革來解決。

    第三，不少人在討論有關行政審批制度改革時，過於誇大加入世貿組織所承擔的義務，主張所謂“全面接軌”。

    從實質上講，世貿組織只是一個國際協議制定機構和仲裁機構。從世貿組織發展經歷中可以看到，世貿組織的協議規定和仲裁權並不是絕對的和唯一的，也不可能要求所有加入方按照某一固定的模式改造本土的行政和法律制度。中國入世之後，當然應當從行動上實現自己的諾言，承擔應有的義務，但這不等於我們也應該放棄自己應有的權利。中國有自己的國情，審批制度改革不可能完全按西方國家的標準照搬照抄，而是應該按照自己的實際情況，針對具體的問題進行改革。因此，我國的行政審批制度改革應該立足於本國存在的實際問題，尋求解決辦法，在考慮履行國際義務的大環境條件下，認真研究如何充分行使權利，積極採取應對措施，趨利避害，維護國家利益。

    總之，行政審批制度改革涉及到許多行政體制的深層問題，因此有必要對這些問題分別進行深入的了解和研究，而不應該只是停留在一般性理論和宏觀層面上談轉變政府職能，談轉變觀念。

    （作者為北京大學政府管理學院副教授、美國加州大學歐文分校政治學博士）

    《文匯報》 2002年7月29日