圍繞國有銀行改革爭論的實質：改進銀行改革的方式

目前，圍繞國有銀行改革的爭論仍然未停。這場爭論絕非僅限于定價高低、選擇境外戰略投資者與海外上市等表面問題上，而是建立什麼樣的金融體系等戰略問題，以及選擇何種改革路徑，如何評估改革成效，防範風險等問題。

畢竟政府通過重組將銀行的不良資産剝離或核銷為銀行改革支付了巨大的成本，何況關鍵不是支付了哪些成本，而是花了錢是否一定就能買來好機制呢？用股權就必定能換來外資的戰略資源和良性的造血機制嗎？不能因為關注改革方式和成本而忽視更為關鍵的對改革效果的評估。

由此，根據市場反應，對銀行改革方式、成效，及時加以評估，不斷調整和修正，有助於深化和改進銀行改革的討論。簡單地將其指責為狹隘民族主義和保護主義甚至扣上反對改革的帽子，無益於完善改革方式；畢竟反思改革的成敗得失和方法不等於反對改革本身。

以引進外資推動銀行改革並非新興市場的成功經驗。印度與阿根廷就提供了在開放中平衡發展本國銀行與外資銀行的經驗教訓。

印度在銀行業開發中，重點改革金融體制和政府管理方式，對金融自由化採取審慎態度，以改革國內銀行部門，發展金融市場作為優先目標，弱化金融抑制，打破金融壟斷，改革公共銀行，發展私人銀行，培育良好、公平的金融競爭環境，放鬆利率管制，規範銀行監管，取代行政管理。以政府資本注入為主，從資本市場籌資為輔，提高公營銀行的資本充足率。在引進外資上，雖然管制有所放鬆，但規定了準入條件，限制其數量和分支機構總量。其銀行改革取得國際公認的良好效果，銀行利潤增長率居世界首位，金融系統較為健全，金融基礎設施完善，股票市場完善，金融市場競爭增強，銀行資本充足率和凈利潤較高。

反觀阿根廷，則因無序開放而在金融風險中深受其害。外資銀行收購了阿根廷十大私營銀行中的九家。２００５年金融危機時，外資銀行以償還母行貸款，增加分紅或出售股份等方式向國外轉移資金，使得銀行支付能力下降，加劇了危機。阿根廷銀行的外資化導致其政府喪失金融主導權，調控金融風險的能力下降。

國有銀行改革的戰略目標：提高銀行經營績效，促進金融體系穩健高效

我國經濟長期依賴銀行信貸，使得國有銀行在經濟、金融乃至社會生活中的地位舉足輕重，遠非其他國家一般商業銀行所能比擬。以銀行為主導的金融體系一直支援著經濟高速增長，也造成較大的效率損失，孕育巨大風險。如何將其改造成為經濟持續穩定增長的金融支援體系之一，與金融市場一起構成健全、穩定和高效的金融體系，就成為銀行改革的主要戰略目標。

國有銀行改革作為金融改革的一部分，不能僅通過其自身改革來提高盈利能力，降低不良資産，更應與金融市場改革和發展相協調，構成中長期的融資結構，分散集中在銀行部門的風險，改善銀行治理績效，增強競爭能力，消除金融體系的脆弱性。因此，它與國內債券市場、股票市場等協調發展，相互促進，彼此支援，是改革路徑的必然選擇。當前，股市與銀行改革相互脫節，將造成新的矛盾。

股份制改造、海外上市既可充實銀行資本，也在一定程度上改善銀行治理，但財政注資，核銷壞賬，引進獨立董事，在境內發債募股，培育國內金融機構和金融市場同樣是不可或缺的途徑。單純依賴境外資本市場和境外投資者，顯然無助於國內資本市場的完善，也不可能促進國內金融體系形成健全的結構與功能。

眼下，由於Ａ股市場低迷，將海外上市作為策略性選擇是不得以而為之。但整體而言，境內資本市場更應成為首要選擇。只是選擇上市地順序的先後會造成後上市的境內投資者支付更多的溢價，從而導致目前的眾多質疑與矛盾。

其實，如不把股份制改造和海外上市等改革手段當作目的作為衡量銀行改革績效的標準，或作為考核銀行管理者的主要依據，那麼在境內外同時上市，對發行比例和發行窗口相機抉擇，不明確上市時間表，則可取得主動，避免境外機構有針對性地博弈，陷入商務談判的被動。

國有銀行改革的路徑選擇：平衡內外因素，防止外資化風險

現行的銀行改革路徑隱含著幾個前提，即國有銀行的弊端是由其自身造成的，通過自身改革就可完全解決；而境外戰略投資者必定提供具有戰略價值的支援；選擇海外上市，才能引進公司治理文化，促進銀行改進治理；外資銀行不會利用國有銀行的網路和高端客戶資訊在長期內獲得絕對的競爭優勢；外資不可能取得國有銀行的控股權，也就難以有效影響金融體系的穩定性和金融安全。顯然，這與實際情況大相徑庭。

首先，對國有企業股份制改造和上市公司的實證分析表明，我國上市公司績效低於非上市公司。美國一系列公司財務造假醜聞也説明成熟的資本市場並非一定能促進公司改善治理，不然就無法解釋如此之多的境外公司照樣虧損、造假、破産。影響企業治理績效的因素極其複雜，産權約束並非惟一因素，道德風險就不是單純靠制度因素所能制約的。

較之工商企業，銀行業的經營和道德風險更大，決定了它對外部環境具有更高的依賴性。據２００３年對前兩年國有銀行不良資産形成原因的調查，約８０％的不良資産源於金融體系外的體制環境，説明國有金融部門的根本癥結在於各種體制性缺陷。政府部門在經濟轉軌中仍主導著金融活動，金融資源配置缺乏市場化的定價與風險分散機制，導致效率低下，風險在銀行部門積聚。

由此觀之，銀行改革作為綜合性系統工程，其重點應包括轉變政府管理職能，改革與銀行相關的經濟體制與政府管理體制等，而不僅僅改革銀行本身。否則，消除銀行不良資産形成的辦法終將是“頭疼醫腳”。

其次，引進境外投資者固然在一定程度上可增加市場的競爭性，也可利用其在國際資本市場的品牌效應，在股票公開發行時起到促銷的作用，但對銀行治理和經營績效的改善本身則未必産生實際作用。目前只對外資不對內資開放的改革路徑可能使外資在金融領域形成新的壟斷，即金融領域話語權的壟斷，加劇國內資本市場的邊緣化。脫離現有體制環境，在境外資本市場利用外資進行空中樓閣式的銀行改革，不可能引進公司治理的各種機制和文化。引進境外戰略投資者，也不意味著必然獲得其戰略資源的支援。若以此倒逼政府轉變管理職能，企圖剷除不良資産形成的根源，就更是過於牽強和幼稚了。

如果相關體制不改革，即使境外投資者提供一些戰略資源，銀行也難以改善業績，戰略投資者最終也會蛻變為財務投資人；更何況對境外戰略投資者的身份和標準本來就存在爭議。泛泛而談其積極作用甚至誇大其辭並無裨益，更何況大規模、高比例引進與中國金融風險的體制因素無關的外資機構對解決國有銀行的頑癥並不能産生直接的作用。

再次，外資進入中國銀行業，顯然不可能是幫助國有銀行進行改革的，甚至可能並非貪圖十來億美元股權投資收益的。因為對於大多數境外金融機構而言，這與管理全球數千億美元的收益相比實在是不值一提。同樣，國有銀行最大的資源也並非政府以各種形式注入的資本金，而是在於其對高速增長的經濟、國家信用的隱含擔保、銀行巨大的網路、品牌及其在中國市場的信用認同度等。因此，海外上市增加資本金也不可能成為改革的目的，關鍵是要促進銀行提高盈利能力，改善治理績效。

如此一來，在追逐利潤的動因推動下，外資金融機構協助競爭對手增強競爭能力就顯得不可思議，它們不從事同業競爭的承諾也十分值得懷疑。它們不可能長期不利用國有銀行的網路資源和客戶資訊，尤其是高端客戶資訊，加上其強大的品牌效應，推廣其高端業務。當前，許多境外投資銀行和商業銀行正通過金融衍生品為國內企業提供理財和風險管理服務。這類業務的收益顯然要高於其股權投資收益。所以説其意不在入股國有銀行上面，而是心存高遠，另有他圖。

最後，隨著銀行業開放，無論境外資本是否控股國有銀行，國際資本都將對貨幣政策、銀行體系的穩定、金融監管的有效性等産生深刻影響，使中國經濟和金融體系更易受國際經濟和金融市場的影響，增加宏觀層面的風險。國有銀行由於在海外上市被迫接受了境外的各種規則，在信用評級、資産定價等方面喪失主動權，為境外機構所支配，而國內金融市場又持續萎縮，陷入不斷地和境外市場“接軌”的困境。國有銀行上市後，不再充當宏觀調控的工具，也不再承擔穩定金融和經濟的職能，可能加劇宏觀經濟波動和金融不穩定。若國有銀行發生系統性風險，由於其對社會穩定的極端重要性，政府仍不可能袖手旁觀。那種政府不再注資的説法顯然是言之過早。

故此，銀行業在開放方式、開放進程上的失誤不僅不利於其發展，而且會加大改革成本。單純通過海外上市對國有銀行注資的改革路徑急需調整和糾正，而輔之以轉變政府職能，平衡國內外資本和機構的作用，利用銀行改革契機促進國內資本市場的改革發展，避免銀行業由合理利用外資演變為外資控制的“外資化”，限制外資在單個銀行和整個金融市場中股權、資産和業務的比例。

國有銀行改革操作模式：“自己改自己”的缺陷及其改進建議

由行政部門主導，相關銀行管理層操作的銀行改革模式已暴露出諸多弊端，它導致在股份制改造、戰略投資者的選擇和發行上市等問題上急功近利，缺乏對銀行改革目標、操作模式的規劃、實際效果的評估與完善，將上市作為績效考核標準甚至政治任務，忽視整體效果。同時，還為境外機構保留博弈空間，引發逆向選擇，在商業談判中對戰略投資者的選擇、定價方式和水準、上市時機等進行倒逼，採取封閉式一對一的談判方式，使重大交易缺乏足夠的競爭性，偏離市場均衡水準。

當務之急是要將銀行改革與國內金融市場改革相結合，加強協同與配套。基於銀行改革的複雜性和重大影響，不應再以所謂２００７年兌現對外開放銀行市場的承諾作為國有銀行上市的倒計時時間表，而應根據金融改革的整體目標和具體條件，調整改革進程，有條件分步驟地進行，抑制急於求成的心態。

為此，首先，應完善銀行改革的決策機制和決策機構，成立負責金融改革的專門機構，由國務院、有關政府部門、有關金融機構和專業人員等組成，劃分為不同專業化小組，分別負責研究論證銀行改革的戰略規劃、改革路徑及方案、改革效果評估等；制定外資在銀行業和單個銀行中的資産、業務領域、規模和股權的限制比例；對改革的操作方式進行評估和監督；為銀行的改革決策提供諮詢，把握改革的整體方向，扭轉“自己改自己”的改革模式。

其次，制定專門法規，明確國有銀行出資人的法律地位、管理目標、授權方式、資金來源、人員遴選激勵等事項，使其在銀行改革中發揮主導作用。

再次，採取公開招標方式，選擇戰略投資者，明確選擇標準、選擇範圍、操作方式、資訊透明度和股權比例等，及時將各個投資者的具體條件在一定範圍內公開，增加選擇的透明度和定價的競爭性。根據需要，聘請獨立的國際財務顧問，選擇適當時機，同時在境內外資本市場發行上市。

最後，保證公眾對金融改革的知情權，將銀行改革決策提交全國人大有關委員會討論、聽證；建立國家審計署對銀行改革中資産評估、資産處置與定價等方面的審計監督機制；將外資的詳細數據、蒐集方式和程式及時公佈，使之接受社會的監督。

（作者曹紅輝：中國社會科學院金融研究所）