金融支付清算系統是一個國家或地區對伴隨著經濟活動而産生的交易者之間、金融機構之間的債權債務關係進行清償的制度安排,是由提供支付服務的仲介機構,管理貨幣轉移的規則；是實現支付指令傳送及資金清算的專業技術手段共同組成的,用以實現債權債務清償及資金轉移的制度性安排
金融市場競爭加劇使得金融産品日益多樣化、複雜化,也使得金融系統越來越多采用科技進步成果,以提高金融系統運營效率,增強金融系統競爭性,改進金融系統管理效率。這就極大地促進了金融支付清算系統的改革和完善,推動支付工具和支付方式的變革。
順應金融體系發展的需要,建議成立由中央銀行、銀行業監督管理委員會、證券監督管理委員會、外匯管理局、審計署等組成的支付清算委員會,並以中央銀行的現代化支付系統為基礎,成立國家清算銀行,使其成為支付清算體系的核心,與商業銀行行內資金匯劃系統及同城票據交換所、證券登記結算公司、期貨交易所結算部門共同構成中國金融支付清算系統的架構。
金融市場競爭加劇使得金融産品日益多樣化、複雜化,也使得金融系統越來越多采用科技進步成果,以提高金融系統運營效率,增強金融系統競爭性,改進金融系統管理效率。這就極大地促進了金融支付清算系統的改革和完善,推動支付工具和支付方式的變革。
金融支付清算系統(payment system)也稱清算系統、支付結算系統。它是一個國家或地區對伴隨著經濟活動而産生的交易者之間、金融機構之間的債權債務關係進行清償的制度安排,是由提供支付服務的仲介機構,管理貨幣轉移的規則；是實現支付指令傳送及資金清算的專業技術手段共同組成的,用以實現債權債務清償及資金轉移的制度性安排。
支付清算系統可以促進經濟活動,方便市場交易,減少使用現金,維護市場次序,規範結算行為,防止支付風險,加快資金週轉,提高社會資金使用效率,打擊洗錢、逃債、逃貸、腐敗等,維護金融穩定,為中央銀行實施公開市場操作等貨幣政策提供基礎。
由於目前的金融支付清算系統存在諸多缺陷,必須對其架構進行全方位的改革。以下是一些初步的改革構想。
一、將商業銀行等機構的清算賬戶予以合併、集中
迄今為止,中國人民銀行一直採用法定儲備金作為其實施貨幣政策的主要工具之一,要求商業銀行分行在當地人民銀行分行開設儲備金(存款準備金)賬戶。中央銀行賬戶結構和儲備金管理與支付系統的平穩運作密切相關。這種高度分散的賬戶管理方式分割了國家銀行體制,使得銀行監管變得困難,也不利於商業銀行有效管理行內資金。全國電子聯行系統也只能將支付清算工具交換最末端電子化了。這種高度分散的賬戶管理很大程度上阻礙了支付清算系統的一體化進程,不利於建立統一的基於RTGS方式的大額支付系統。
因此,應將商業銀行分支機構的賬戶予以合併與集中,即在一個地區內,同一商業銀行的所有分支機構在人民銀行的多個賬戶將合併為一個賬戶,用於結算支付交易和法定儲備管理。將所有中央銀行賬戶集中在全國處理中心,建立全國統一的結算賬戶管理系統,中央銀行各分/支行依然負責管理這些賬戶,如開戶、銷戶、設立賬戶透支限額、管理法定儲備金等。
此外,合併賬戶會簡化異地支付業務的清算和結算,為同城票據清算所、商業銀行內電子匯兌系統等提供方便的凈額結算。
二、降低過高的儲備金比率,規範賬戶管理
中央銀行要求商業銀行存放一定比率的法定儲備金,以控制商業銀行風險；通過票據貼現或債券回購等手段來實施其貨幣政策的意圖。隨著貨幣政策手段的豐富化、多樣化,尤其是中央銀行更多地採用公開市場操作,來影響貨幣供應及市場利率。因此,應把儲備金作為實施貨幣政策的主要手段向公開市場操作等間接手段過渡。
其次,商業銀行存放于中央銀行的備付金比率過高,也不利於商業銀行提高資金使用效率,因此,降低備付金比率也是勢在必行。
規範賬戶持有人賬戶,可準確反映賬戶持有人信用情況,增進社會信用；還可促進支付結算工具與服務的創新,適應市場經濟的需要。
三、建立統一、相容的支付清算系統
支付清算體系各個組成部分是密不可分的有機整體。銀行賬戶體系是支付結算的基礎,銀行賬戶資金的收付離不開支付結算工具,支付清算工具離不開支付清算系統的支援,支付清算管理體系則是保障支付清算體系良性運作的關鍵。而分割是中國支付清算體系的最突出的特點之一。
首先,它體現在各商業銀行內部因地域、層級關係而形成的分割上。
商業銀行分支機構甚至縣級支行都在中央銀行分支機構開設獨立賬戶,分別代表一個獨立的支付業務處理單位,形成十分複雜、嚴重分割的支付環境。因此,所謂跨行系統其實是商業銀行跨分行的系統,並不存在真正意義上的跨行支付系統。在中央銀行運作的同城清算所和全國電子聯行系統EIS中是這樣,即使對於各商業銀行的手工三級聯行或電子資金匯兌系統中,最終餘額還是要跟中央銀行進行結算,這種方式類似凈額結算。從賬戶管理方式來看,跨分/支行的支付實際上應屬跨行支付,因為中央銀行必須為這些中央銀行的賬戶持有者提供支付結算服務。另一方面,這些分支行又屬於某商業銀行,各分支行之間的支付交易又屬於同一銀行內。這顯然不利於各商業銀行的統一管理和運作。
其次,各商業銀行支付清算系統之間也是分割的。
各種不同的支付清算系統是應不同的需求而産生的。現有商業銀行支付清算系統是在各自封閉的專用網路上設計運作的,彼此之間基本上無法相容和對接。在大額和小額支付結算系統之間,存在明顯的區別,尤其在跨國支付清算方面。顯然,各商業銀行支付清算系統標準不統一,重復建設嚴重,造成資源浪費。
再次,支付清算工具的要素、記載要求、操作流程和數據資訊標準貫穿于支付清算系統處理的全過程。
目前,支付清算工具創新力度不夠,無法滿足多种經濟活動發展的需要。
事實上,支付清算系統現代化進程都是以支付結算工具的原理為基礎而進行的,而支付結算系統又加快了支付結算工具的處理速度,推動了支付結算工具電子化的發展。中央銀行不僅提供高效率的支付清算服務,而且還承擔著改革發展支付清算工具的責任。
最後,中國證券登記結算公司的登記結算服務仍分散在滬深兩個不同的業務平臺上運作。
資源不能共用,系統設置重復,賬戶不能通用；資金代理結算銀行與券商分別在兩市開戶,分散調撥資金,增加了運作環節,降低資金使用效率,影響市場的整體效率。而專門負責債券登記結算的中央國債登記結算公司也與前者不屬同一結算系統,形成兩個分割的登記結算系統,加劇了債券市場分割的格局,加大了市場的運作成本。二者與期貨交易所結算系統不相容又加大了證券衍生産品創新的障礙,不利於股票指數期貨、債券期貨、期權等金融衍生品種的發育,不利於金融市場的全面發展。
因此,首先,應逐步建立起以中央銀行現代化支付系統為主體,各商業銀行行內匯兌系統並存,證券、外匯等其他交易系統與支付系統連接的大支付清算體系框架。
其次,加快中央銀行的現代化支付清算系統,如建設大額實時支付系統、小額批量支付系統、政府債券登記系統、銀行卡授信系統和同城票據交換系統的建設和推廣。
再次,中央銀行要把融資權和支付清算有機結合,允許大額支付的日間透支,允許有條件的商業銀行以法人為主體建設行內匯兌系統,鼓勵商業銀行利用行內匯兌系統的網路技術,推行支付清算和會計核算的集中化處理。
最後,應逐步將兩大證券登記結算系統以適當方式統一、連接起來,並與銀行清算系統相聯,建立容量更大,更高級、更規範、標準化處理的證券結算系統,統一證券賬戶和證券編碼,消除重復交叉的結算系統結構。這樣,既可形成安全、高效的登記結算業務平臺,以降低證券市場運作成本；又可為建立融資融券制度提供便捷和監控機制,以提高市場運作效率,增加市場流動性,增強風險防範能力。
此外,還應統一各地歷史上分別建立的地方證券登記結算系統,為非公開上市股票和債券的場外交易市場(OTC)和櫃檯交易的發展提供統一規範的基礎條件,規範證券登記結算行為。
四、各金融監管部門對支付結算管理體系的職責劃分與中央銀行的作用
制定支付清演算法規制度,維護支付清算系統的正常運作一直是中央銀行的重要職責。隨著商業銀行行內結算系統日益完善,各行越來越重視各自的商業利益,中央銀行對各商業銀行電子匯兌系統的影響十分有限。中央銀行只有儘快建立和完善其現代化的支付系統,以提高結算效率,降低結算風險,才能實現其對支付清算體系的監督管理。但是,過度分散的會計核算系統和傳統的資金管理辦法,使其現代化支付系統難以發揮預期的作用。因此,急需完善相應的支付清算制度,儘快建成行間支付系統特別是實時全額結算系統。
同時,商業銀行強大的資金實力,使得它對支付結算系統的投入遠大於中央銀行,而且商業銀行對支付結算實行收費服務。而中央銀行支付清算系統購買電腦和通訊設備、應用軟體開發所需資金均來源於財政預算和內部資金籌措,其支付清算系統的運作費用也是從中央銀行日常支出中開支的,投資無法通過服務收費收回。為加強中央銀行長期、隨時更新支付清算系統的能力,可考慮對參加同城票據清算的銀行機構,按比例分攤部分運作費用,按照成本回收原則實行新的收費政策,以維持中央銀行清算系統長期、正常運作。
其次,原有中央銀行的部分職能被劃分出去後,中央銀行監督管理下的銀行支付清算系統、證券登記結算系統中原本錯綜複雜的矛盾更加突出,各部門協調環節增加,協調成本提高,監控效率下降。從銀行業監督管理的角度來説,對銀行支付清算系統的監督管理是應有之義。否則,銀監會很難實施其對銀行業經營活動的監控。而且證監會對證券期貨業結算的監控已有從以往中國人民銀行分離職能的先例。但另一方面,中央銀行對銀行支付清算監督管理的必要性也是不可替代的,因為它要通過支付結算工具,靈活地開展公開市場操作以實現其貨幣政策意圖。對支付清算體系的監控應是連續的,否則,可能導致管理上的空白點,甚至是風險的積累。
如果不能有效區分各部門職責,避免政出多門,保持法律的一致性、嚴肅性,就無法消除支付清算體系規範發展和創新中的各種障礙,培育支付清算服務市場的正當競爭環境,制定統一規範的支付清算標準,防止洗錢等犯罪行為,保護投資者與消費者的合法權利,增強公眾對支付清算系統安全與效率的信心。
各國經驗表明,無論設立綜合性金融監督管理機構,還是單獨設立銀行業監督管理機構的,都未將支付清算工具與支付清算系統管理分割開來。美國、加拿大、歐盟、澳大利亞等通過立法來確立中央銀行管理支付工具和支付系統職責。而美、澳還在中央銀行設立專門的支付結算體系管理部門基礎上,吸收其他政府部門和協會性質的機構參加,成立了與貨幣政策委員會等同的支付體系委員會。在"9·11"事件中,美國的這套運作系統發揮了很好的作用。當然,其前提都是不存在類似中國這樣中央銀行與專門的銀行業監督管理部門並存的情況。
綜上所述,建議成立由中央銀行、銀行業監督管理委員會、證券監督管理委員會、外匯管理局、審計署等組成的支付清算委員會,並以中央銀行的現代化支付系統為基礎,成立國家清算銀行,使其成為支付清算體系的核心,與商業銀行行內資金匯劃系統及同城票據交換所、證券登記結算公司、期貨交易所結算部門共同構成中國金融支付清算系統的架構。
結構·特點·缺陷
一、中國金融清算體系的結構
1、反映全社會經濟活動資金支付清算全過程的銀行賬戶體系
它包括政策性銀行、商業銀行、城鄉信用社、合資銀行以及外國銀行的分行和辦事機構為企事業單位和個人商品交易、勞務活動等經濟往來所引起的貨幣收付活動,而在銀行開立的各類活期存款賬戶；中央銀行為商業銀行實現行間清算支付,抑制派生存款而開立的存款準備金賬戶,即清算賬戶。
商業銀行的每家分支機構都要在所在地人民銀行分支機構開設三種賬戶:儲備金賬戶、備付金賬戶及貸款賬戶。支付交易的資金結算是通過商業銀行分行在中央銀行的備付金賬戶之間資金轉賬來實現的。一般而言,在同一管理等級上各商業銀行、各分行相互不開設賬戶,同一級人民銀行分/支行之間也互不開立賬戶,支付清算需把資金轉賬到上一級人民銀行機構。證券、期貨交易也是通過代理商業銀行進行支付清算的。
2、以票據、信用卡為主體,以電子支付工具為發展方向,滿足不同經濟活動需求的支付清算工具體系
它包括以銀行轉賬為特點的轉賬支付結算工具,如匯兌、委託收款、託收承付、借記卡、定期借記和定期借貸等；具有信用功能的信用支付結算工具,如銀行本票、匯票、支票、信用卡、國內信用證等；以及新型支付工具,如網上支付、買方付息票等。
3、多元化、多層次的支付清算系統
迄今,中國支付清算系統包括以下相對獨立的分系統:中國人民銀行管理的2000多家同城票據交換清算所(LCH),處理行內和跨行支付交易；四大國有商業銀行內部的全國電子資金匯兌系統,處理全國三分之二的異地支付清算業務；中國人民銀行運作的全國電子聯行系統(EIS),處理異地跨行支付的清算與結算；銀行卡授信系統；郵政匯兌系統；以及正在推廣、試圖逐步取代現行電子聯行系統的中國現代化支付系統(CNAPS)。
CNAPS(中國國家金融通訊網)系統將包括基於RTGS方式的大額支付系統(簡稱HVPS)、小額批量電子支付系統(簡稱BEPS)、銀行卡授信系統及政府證券簿記系統。同城票據交換所將繼續作為CNAPS的一個應用系統存在,但其自動化將會大大提高。CNAPS的大額資金轉賬系統是支付應用系統的核心,由中央銀行擁有和運作。它採用RTGS方式,為跨行資金轉賬、金融市場、證券市場、外匯市場提供當日資金結算,將不再區分全國支付和當地支付,也不區分跨行支付和行內支付。
中國證券市場尚缺乏全國集中統一的登記結算系統。雖然目前已將滬深兩市證券登記結算公司合併為中國證券登記結算公司,但滬深兩地分公司仍然分別按照不同的登記結算方式負責兩市證券交易登記結算,仍然屬於不同的結算體系。
投資者在中國證券登記結算公司股東登記系統中開設上海證券交易賬戶,證券實行集中託管,逐筆交割。資金結算採用三級結算體制,凈額結算。證券商在本地結算中心和代理銀行本地營業部開立資金結算賬戶,存入足夠的結算備付金,並在本地結算中心開立保證金賬戶,繳納保證金。對於B股採用T＋3交割制度,對境外證券商和託管銀行實行逐項交收。由於尚未建立起全國統一的支付結算系統,證券交割和資金轉賬之間的電子連結還不完善,因此難以實現真正的DVP。
而對於深圳證券結算,結算中心可選擇各地中心城市的登記公司或交易中心承擔,結算代理銀行由商業銀行擔任。券商在進場交易前須一次性向結算公司存放保證金和結算頭寸,保證金每月根據上月交易量調整。券商在結算公司開設保證金結算賬戶。異地證券商須在所在地人民銀行分支機構和人民銀行深圳市分行分別開立資金賬戶。目前,該支付清算系統限制了DVP的實現。
中央銀行公開市場業務以及金融機構之間的國債、政策金融債的場外交易則由中央國債登記結算公司辦理登記結算。聯網客戶在系統中開設有證券賬戶和資金賬戶。上海、大連及鄭州三大期貨交易所的結算部門則提供期貨交易的結算服務。
此外,還有政府債券登記、交割和結算系統。該系統將依賴CNFN,CHINADDN和CHINAPAC提供的通訊服務,並與CNAPS、國際結算系統聯網。系統將採用統一的國際證券編碼。
4、支付清算管理體系
包括支付結算的法規制度性管理如《票據法》、《支付結算辦法》、《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》、《支付清算系統準則》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》等；銀行賬戶管理系統及日常監督檢查、支付結算風險控制管理如結算違規社會舉報制度、結算紀律定期檢查制度及結算違規處罰制度等；支付結算紀律監督管理；支付結算糾紛協調管理及反洗錢工作管理,如大額支付交易監測系統及國際反洗錢合作等。
二、中國金融支付清算體系的特點
經過20多年的改革探索,中國支付清算體系已形成新的特點,具體表現在:
一是在同城支付清算和結算的高效與安全性上。分佈在全國城市和縣城的2500家同城票據清算所處理了三分之二的支付清算額,便於監管,控制支付結算風險。
二是支付清算系統的綜合性及較高的自動化。同城票據清算所雖然以手工處理為主,但自動化程度已迅速提高,開始超越技術導向型階段,逐步向技術業務混合型轉化,從而實現新的業務處理流程和方式。
近年來,無論是中央銀行、中國證券監督管理委員會,還是商業銀行、證券交易所、期貨交易所、證券公司、基金管理公司、期貨經紀公司等,都對交易、結算的自動化、電子化進行了大量投資,基本上建立起了全國範圍的通訊網路和各級各類支付清算系統。此外,以各種支付卡為代表的電子支付方式成為零售小款支付領域的重要形式,各類信用卡、借記卡一直保持高速發展。
三、中國金融支付清算體系的缺陷
金融改革進程中,形成了以中國人民銀行為領導,多家商業銀行為主體,外資銀行、農村信用社、證券公司、信託投資公司、期貨交易所、期貨經紀公司等共存的多種利益格局,基本上實行四級管理的模式,形成多級寶塔式結構。因此而建立起來的業務管理系統突出了行政管理的需要,即逐級匯總,層層把關。這種狀況使得業務管理系統既不能體現科技的促進作用,也難以適應金融體制改革和金融發展的要求,尤其是適應支付清算體系的發展需要。
其次,改革中的支付清算體系及其監督管理體系也因金融監管體制的變革而産生新的問題,與金融支付結算體系內固有的問題共同制約支付清算體系的現代化、金融支付結算的次序、交易的安全及社會信用的健全性。
(中國社會科學院特華投資博士後工作站 曹紅輝)
上海證券報 2003年10月17日
