市政債券是地方政府或其授權代理機構提供政府信用，從社會上吸收資金，用於提供公共産品支出的長期債務性融資。與其他形式的債券不同，市政債券主要為本地區提供公共産品，以市級政府信用為擔保或發行主體，以市級政府稅收或其所屬項目收益為償債來源。

《預演算法》規定地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不得赤字，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。發展市政債券的改革方案被多次推遲，表明中央政府對於發行市政債券存在種種顧慮，擔心無法控制地方政府的發債規模，難以承受債券償付風險導致的經濟和社會動蕩。 但日益加快的城市化進程和宏觀經濟發展新特點使得建立地方政府的融資機制再次顯現出迫切性，構建完善、合理的地方政府融資體系和法律框架迫在眉睫。

市政債券發展的環境與動因

對於地方政府的既有融資渠道而言，大部分城市普遍存在擴大投資、拉動經濟增長與資金缺乏、融資渠道不暢的突出矛盾。隨著城市化的不斷發展，市政建設所需要的資金越來越多，而地方政府用於市政建設的預算內財政資金僅僅靠財政撥款（包括國家預算內投資和地方財政撥款）以及城市建設維護稅和城市公共事業附加兩個專項資金。上海市在１９９２年到１９９６年用於城市基礎設施建設的投資累計達１１４３億元，而政府每年用於承建的財政撥款僅３０億元，５年間資金缺口達千億元。南京市１９９５年到１９９９年城建投資累計達６１．９億元，而財政安排累計僅８億，加上兩個專項資金的２２．１億元，其資金缺口為３２億元。越是大型城市，其資金不足越嚴重。

但城市發展中，市政建設無法中途停止，目前地方政府除運用正常的稅收收入和上級政府撥款資金外，解決資金缺口的辦法包括批租土地、通過國有企業或國有控股上市公司的産權重組等獲得部分資金、向商業銀行貸款、引進外資、強制性社會集資等。但是，地方政府在融資手段和渠道上已越來越無能為力，急需一種新的、可持續的融資途徑。

在需求不振的情況下，擴張性的財政政策可以擴大有效需求，促進經濟增長。但是，這種相機決策的政策只是階段性的，如果長期都實行擴張性財政政策，對經濟的刺激作用將越來越小，反而可能導致經濟過熱、引起通貨膨脹。此外，連續實施擴張性財政政策會造成經濟增長對中央政府的高度依賴，市場配置資源的作用將大大降低。在擴張性財政政策背景下，稅收每增加一元，相應增加的社會成本可能大於一元。而當財政支出一元時，由於政府效率和其他一些機制不夠健全，造成的損失也可能大於一元錢。

因此，中央政府的擴張性財政政策逐步淡出，使得國債的大規模發放有所緩解，中央對地方的基礎設施建設的支援也逐步減少。那麼地方的市政建設何以為繼，已不可能繼續依靠中央財政獲得建設資金，只有依靠地方城市自身才能夠支援城市發展，其中重要方式之一就是發展市政債券，依賴自身信用而不是中央政府的信用從社會上募集資金。

市政債券發展的現實需求

發展市政債券，可以增強地方政府提供公共物品的能力，避免各地建設受制于一刀切的政策。因為從可操作性講，地方政府對於本地居民最需要什麼樣的公共産品的資訊比中央政府更為清楚，因此，地方政府比中央政府更能及時、有效、合理地為本地提供公共産品。從政府體制來講，地方政府應該具備一定的法人資格，而不僅僅是中央政府的派出機構，既能調動地方積極性，又充分尊重地方自決權利，減輕中央政府的決策壓力。當地方政府在現行體制下難以通過稅收權等權利來獲得提供公共産品的資金時，就應當賦予其必要的舉債權，以完成它們的事權。因此，發展市政債券是進一步深化財政體制改革的重要環節。

發展市政債券，也可以促進城市化進程中的融資新機制。總體上看，我國城市基礎設施建設投資偏低，而城市化的發展離不開資金支援，根據國家基本建設標準匡算，每個城市人口大約需要城市建設費用９萬元。如果每年城市化率提高１個百分點，則每年新增城市人口大約１４００萬，因此，每提高一個城市化率百分點，每年就需新增投資１２６００億元。如此龐大的資金需求需要多種融資方式加以保證。

同時，還可以促使地方政府隱形負債顯性化。增加地方政府財政實際狀況的透明度，硬化地方政府的預算約束是財政改革的必然趨勢。實際上，地方政府客觀上存在債務，主要有中央國債的再轉貸，以及地方政府為所屬國企、國有控股上市公司或職能部門借款和發債提供的擔保兩種。前者是中央政府發行國債再轉貸給地方，用於地方項目建設，其實質是中央代地方發行債券。

這種方式存在不合理因素，因為中央國債吸收的是全國資金，用全國的資金用於某個地方的項目建設實質上是全國人民支援某些城市的建設，考慮到全國性的項目建設也同樣緊缺資金，少數地方的建設擠佔了全國整體建設的資金，造成地區間發展水準的差異。當然，這種再轉貸也需要地方政府通過當地稅收和項目收益償還，但某些地區可能長期享受到再轉貸利益。

第二種地方隱形負債的方式是地方政府擔保國有企業貸款。如果國有企業不能償還商業貸款，將由地方政府代為償還，從而形成地方政府的負債。因此，由於發行債券需要公佈各種財務資訊，將有助於增強地方財政資訊的透明度，加強預算約束，有利於中央政府的宏觀調控。

發展市政債券的政策建議

１、有選擇地開展試點。發展市政債券，不能一哄而上，大肆圈錢，而應有選擇地允許部分城市試點，然後總結經驗，逐步推廣，既可降低改革成本，又可避免金融動蕩。

為此，必鬚根據各地經濟發展狀況、每人平均收入、社會發展、儲蓄率、地方財政狀況、以及項目收益率及政府官員廉政情況來綜合評價，制定信用風險評價體系，選擇中立的機構發佈評級報告，制定操作辦法。

２、防止濫用舉債權，盲目舉債融資

由於財稅、官員考核等多種因素，地方政府存在多發債、多支出的衝動。從政府的激勵機制上説，政府有三種類型：追求社會效益最大化、追求預算規模最大化、追求政績最大化。對於追求社會效益最大化的政府，如果假定它能夠合理的計算社會效益的大小，那麼它將提供均衡數量的公共産品，因為過多的公共産品會産生外部非經濟（如導致“擠出效應”、居民稅負增加等），則地方政府會將發債規模控制在恰好提供均衡數量的公共産品的水準，這時不用擔心地方政府會濫用舉債權。對於追求預算規模最大化的政府，在預算軟約束的條件下，它將多舉債、多支出，以求得政府預算規模的擴大。

對於追求政績最大化的政府，存在兩種情況，一是當政績體現在居民滿意程度上時，考慮公共産品的提供數量與居民稅收負擔的均衡，找到公共産品的邊際收益與稅負的邊際成本相等點。如果居民認識到目前的債務未來將通過稅收來償還，那麼舉債就毫無意義，居民的稅負成本依然是政府舉債的預算函數之 一，政府不會濫用舉債權；如居民不能認識到現在的舉債實際上是以未來的稅收償還的，那麼政府將利用居民的幻覺，擴大舉債規模，興建過多的基礎設施來以追求居民的滿意程度。

另一種情況是當政績體現在上級對下級政府的考察時（如果這種考察主要以城市建設程度為標誌的話），那麼下級政府就有了濫用舉債權的動力。從目前實際來説，地方政府大體類似于追求政績最大化類型中的第二種情況，這就不可避免地方政府可能會濫用舉債權的問題。

要解決上述矛盾，根本途徑是從轉變政府激勵機制入手，將其改造成追求社會效益最大化類型或者追求政績最大化類型的第一種情況；同時，改革和完善政治體制，著手強化人大對政府舉債行為的監督和制約機制，建立及時的資訊披露制度和相應的責任追究制。

３、協調市政債券發展中的資金區域性流動

由於發達地區發行的市政債券可能吸引落後地區的資金向發達地區流動，使得落後地區更加缺乏資金，導致地區間發展水準的失衡。為避免這一情況，可以加以制約，如商業銀行只允許承銷當地政府所發行的市政債券；發達地區所發行的市政債券利率不得過高，以降低對外地資金的吸引力；跨地區認購市政債券不能享受到利息免稅的優惠；中央政府增加對落後地區的資金扶持，減輕市政債券對其的吸化作用等。

４、協調國債與市政債券的關係

國債和市政債券是投資替代品，有時可能會出現爭市場、搶時間以及在利率上的競爭等情況，因此要協調好二者關係，保證國債優先，使地方融資服從於全國融資；根據利率市場化進程逐步給予利率制定的許可權。 （作者曹紅輝：中國社會科學院特華博士後工作站）

中國經濟時報 2004年11月24日