社會保障的行政管理、基金管理和投資管理沒有分體運作，而是三位一體，無法相互制約。行政權、事權和財權高度集中。誰取得管理權，誰就可以支配滾存結余資金和沉澱資金，為濫用基金創造了條件

各種社保基金管理體制的缺陷已制約其入市規範運作，造成一系列風險事件，嚴重威脅社保基金的安全

社保基金進入證券市場幾年以來，存在一些問題，既有其本身管理體制與管理水準的因素，又有證券市場缺陷及波動風險，也有上市公司治理缺陷及有效保護産權的行政與司法制度等因素，需採取綜合措施加以改進。

存在一些問題

一、證券市場無法為社保資金規避系統性風險提供有效的機制。因此，社保基金與其他投資者一樣，面對這樣一個不規範的證券市場，入市的風險不僅在於證券市場的波動風險及其不規範造成的信用風險，而且在於缺乏有效機制為其規避風險提供條件，尤其在利益受到侵害時還無法獲得有效的司法與行政手段實現救濟與平衡。

二、缺乏對社保資金制定投資理念與管理目標的審核、監督和糾正機制。截至2005年3月9日，根據已公佈的282家上市公司年報，全國社保基金已成為其中52家公司前10大流通股東之一，佔18.44%，對多家公司持股數已超過5%的舉牌比例。其中1/3左右的流通盤不到1億股，有些還是中小企業板塊的公司。其參與的1/2品種籌碼相當集中，説明其他機構也參與了這些品種。

這表明全國社保基金的投資理念已發生微妙變化，不再將資金安全性作為首要目標，而是更加強調收益性。反映在選股標準和對象上，就是不再強調個股的流動性，操作風格也更為積極。

從另外一個角度來説，如果對其限制過多，可能會導致基金管理者獲取投資收益的動力減弱，以維持本金的名義收益為目標，導致基金實際價值下降，同樣可能損害基金的安全性。

其實，問題的關鍵並不在於投資理念與管理目標發生調整，而在於由誰、如何對類似的這種變動進行事前審核、事中監管、事後檢查與糾正。

三、社保資金管理體制的缺陷嚴重威脅入市資金的安全與規範運作。首先，我國實際參與社會保障管理的機構包括勞動、人事、民政、金融、衛生、計生、財政及工會等部門。多頭管理體製造成部門、地區、城鄉和不同所有制的分割，導致投資管理的分割。社會保障的行政管理、基金管理和投資管理沒有分體運作，而是三位一體，無法相互制約。行政權、事權和財權高度集中。誰取得管理權，誰就可以支配滾存結余資金和沉澱資金，為濫用基金創造了條件。

其次，社保基金管理的資訊披露制度不健全，各種監督機制不完善，投資管理透明度太低，各種違規問題無法及時發現和制止，導致基金被挪用、擠佔等現象，如通過委託理財方式收取利息及收益分成，多提管理費，提供貸款的抵押擔保等。社保基金結余資金的使用具有濃厚的地方與部門利益傾向，很多基金被擅自動用，投資于房地産、期貨與股票等。

一旦發生風險事件，社保基金的利益往往得不到保護。如某些證券營業部管理者挪用客戶保證金後逃逸，該方違規委託給營業部管理的各類社會保險資金、公積金等就難以悉數追回。而上市公司發生風險事件後，往往也挪用社保基金或犧牲其利益，以維護社會穩定。可見，各種社保基金管理體制的缺陷已制約其入市規範運作，造成一系列風險事件，嚴重威脅社保基金的安全。

四、缺乏品德良好的專業管理者和有效激勵約束機制，損害投資管理的績效。

若干改進意見

一、根據不同社保資金屬性，分別確定投資管理目標，建立相應的監督審核機制：

養老基金包括三種形態，一是財政撥入的資金、變現部分國有資産獲得的資金，由政府管理，主要適合於機關事業單位員工與退離休人員。二是企業職工基本養老保險，由政府機構管理。三是自願性的個人儲蓄性保險和企業職工補充養老保險，由非政府機構管理。三類資金屬性不同，不能採取同樣的投資策略。

對社保基金安全性的監管重點應放在對各種投資方式及投資工具的比例、最低投資收益率的控制上，審計監督也應立足於安全性。入市的社保基金平均收益率應不低於同期物價上漲率，否則意味著資産縮水；也不應低於同期全社會各種投資的平均收益率，防止社保基金價值相對貶值；單個社保基金的投資收益率應不低於所有社保基金平均投資收益率的一定水準，否則，就處罰直至取消其管理社保基金的資格，提高單個管理主體的責任心和基金投資的安全性。

二、完善社保資金管理體制，消除入市操作的委託代理風險：第一，建立以中央監管為主的集中監管模式，成立各級社保基金專業投資管理機構，管理各類社保基金投資。這有利於全國統一協調和政策法規的貫徹落實，節省監管成本。明確相關部門責權及協調機制，制定共同的報告制度標準。

第二，各級社保基金管理機構負責收支評估、投資策略的決定和管理；監管受託機構業務及投資組合變動；定期向同級政府或人大報告社保收支狀況，提出改進建議，監督社保基金投資與管理；將基金入市情況、成本收益及其他重大事項向公眾披露。

第三，健全各級社保基金審計制度，完善收繳、撥付、投資委託、支付等制度，健全內部監督，避免貪污、擠佔挪用、私分基金、虛報冒領、收繳不及時、不按時劃入指定賬戶等問題。

第四，對全國社保基金的審查重點放在投資收益上，將投資管理納入監管機構和受益人的雙重監督之下。

第五，建立社保基金資産品質評估制，對營運進行預防性監管。參照證券基金估值原則和方法，對估值原則、方法、程式及估值結果等進行審計，把握社保基金入市運作的績效，建立投資管理機構準入制，規範受託管理機構行為，選擇管理機構和管理人員。建立相應的市場退出機制，對於不能履行職責，致使社保基金利益嚴重受損的機構和人員，及時糾正或取消其管理投資的資格。

最後，制定社保基金管理人員的知識結構、專業素養和道德水準等方面執業標準，改進激勵約束制度，選擇具有強烈社會責任感、良好證券市場操作能力和心理素質及相應專業知識的人員參與管理。

三、逐步拓展社保資金投資渠道，加強入市操作過程的監管。

四、降低交易成本，為社保資金髮展及其入市操作提供稅收支援：

首先，對於購買基本養老保險和企業補充養老保險等社會保險的，可從其個人年收入中扣減20%的稅基，並扣減相應額度的應繳所得稅。

其次，建議免除全國社保基金和基本養老保險基金入市後的股權分紅所得稅，免除劃撥股權的紅利所得稅。

最後，建議延緩徵收企業補充養老保險的存款利息及投資國債以外各類債券及資産證券化産品收益的所得稅，日後支付時再予補交。

（作者曹紅輝：中國社科院金融研究所）

專題：保險資金入市