“一號文件”治亂

石破天驚的一號文件明示要拿徵地制度開刀了——身受土地之亂困擾的國土資源部也開始行動起來。

2004年2月9日中共中央、國務院頒發的一號文件——《中共中央國務院關於促進農民增加收入若干政策的意見》，被認為是多年來政策含金量最高的促進農民增收的文件。文件明確提出，必須推進我國徵地制度改革，切實保護農民利益。

而為了進一步加大農民補償安置力度，國土資源部近日還發佈了《國土資源管理系統工作人員禁令》，3月1日開始執行。

國土資源部耕地保護司司長潘明才，13日接受記者採訪時説，1999年國土資源部就開始組成一個研究小組，專門對全國各地徵地制度問題加以研究，2001年還在我國東部的江蘇、江西、上海清浦、北京通洲、遼寧的瀋陽等五省九市開展了徵地改革試點。

“從試點情況看，各地都總結出一些好的經驗，這次一號文件的起草也充分吸取了各地一些好的經驗，但仍有一些問題不能解決”。潘説。

近年來，我國徵地過程中暴露出來的矛盾和問題越來越多。根據國土資源部執法監督局一官員透露，去年上半年，全國發現各類土地違法行為超過10萬起，涉及土地面積39133公頃，其中耕地19400公頃。而全國開發區規劃面積目前也已達3.5萬平方公里，圈佔的耕地有43%閒置。而由於徵地問題引發的糾紛甚至群體性事件，已成為影響社會穩定的一個因素。

國土資源部土地利用管理司副司長束克欣告訴記者，目前我國徵地管理方面仍存在很多問題。最典型的就是，政府職能定位並不明確，國務院、省政府、市縣政府都有權批地，而且各自為政，從上到下沒有一個很好的統一規劃機制。

一號文件的16條要求，各級政府要嚴格遵守對非農佔地的審批許可權和程式。

根據《土地管理法》的規定，我國土地是屬地管理，實行五級審批制，國有土地的産權由國務院代表國家行使，五級政府都有自己的許可權審批土地，實際的土地收益都交給當地政府。但有調查表明，部分地區縣市政府財政收入政績需要的很大一部分就來自建設用地有償出讓。這也就是大批以基層政府及其有關部門為主導的土地違法案件發生的內在動機之一。

另有官員稱，國土資源部過去對一定數量的土地只有審批權，很多時候，一些“政府部門”批了地，而國土資源部只能照辦。這就造成地方政府經常在數字上鑽空子，出現了“省管不住市、縣”的怪現象。

所以潘司長講，在控制徵地規模方面，按照法律規定，下一步徵地要嚴格區分公益性用地和非公益性用地。非公益性用地只能通過盤活存量土地辦法和市場供應來取得。

此外，國土資源部地籍部門已經開設了一個衛星監測系統，利用遙感技術，就知道哪些地被佔用，同時加強執法監督力度，地方批地之後國土資源部也要派人跟蹤檢查，看用途是否妥當，農民的補償安置是否落實等。

但保護耕地不受侵犯，還要從“根”上進行治理。

“修改土地管理法勢在必行”。潘司長説，現在經國務院批准的用地只佔全國用地的10%，剩餘大部分用地都是“下邊”批的，這樣一來省這一級責任更大。所以有必要強化省級人民政府對國土資源管理的責任，對省以下土地實施垂直管理體制。

垂直管理法，是去年12月底提出的。被稱為自1990年土地使用制度改革和1998年《土地管理法》修訂後的第三次土地管理重大變革。

潘説，省以下都實行垂直管理後，市、縣土地管理局完全由省一級來指揮，改制後的國土工作人員也都歸省級直接管理，下邊有問題，上級就可以查處他。

但是，實行國土資源垂直管理後，如何防範縣一級土地部門主動或被迫與縣政府聯手違規出讓建設用地，似乎沒有很好的對策。也有一些內部人士反映，垂直管理可能引發新的矛盾。以西安市為例，西安市高陵縣國土局現有人員100多名，但屬財政列支的僅有10多人，其餘都是靠自收自支來發工資。陜西其他縣國土局都存在不同程度的人員超編情況，極易滋生管地吃地的歪風。

相關官員透露，實行垂直管理法之後，各國土部門要重新核定人員、核定支出基數、調整各級收支範圍。市、縣、鄉國土局的財政支出基數上劃到省，這樣勢必會增加省財政負擔。

根據初步匡算，全國有2000多個縣，以每縣國土資源機構管理人員平均50人，每人平均年工資水準為7000元計算，新管理體制後，每年縣級國土人員工資約需70億元。這對省財政是一個不小的負擔。

國土資源部官員表示，不要期望垂直管理能解決所有問題。

修改《土地法》  徵地補償費成倍提高

所以，修改《土地管理法》才可以固本清源。

一號文件規定：一定要完善土地徵用程式和補償機制，提高補償標準，改進分配辦法。

潘司長認為，徵地問題與新的土地管理法不完善有關——因為一些新法規定的補償辦法基本上是延續了的老土地管理法。

《土地管理法》規定，徵用耕地的土地補償費用為該土地徵用前3年平均産值的6至10倍，安置費為4至6倍。

如果按最高補償30倍來算，一畝地平均産值1000塊，補償費也才只有3萬塊。潘司長説，而實際上現在有些重點工程根本還達不到這三萬塊錢，一般來講就幾千塊錢，之後也根本就沒有具體的安置途徑，“所以法律制度本身確實是一個大問題。”

據了解，浙江省由於經濟相對發達，其對失地農民的補償標準與全國平均水準相比略有提高，但據統計，1998年以來，這個省各類徵地給村裏的補償費平均每畝12164元，安置補助費每人2377元，經過村集體留存，實際到農民手上的土地補償費平均每畝7958元，安置補助費平均每人2078元，青苗補償費平均每畝498元。農戶家庭得到的所有土地徵用費總額(包括附著及其實施補償費)每人平均8828元。

據浙江省農調隊的調查，只有6.8%的農戶對此表示滿意，有22%的農戶認為補償標準嚴重偏低，53.2%的農戶認為偏低。

所以潘司長説，今後農民的徵地補償費要比現時補償提高到二至三倍。

但是對於那些已經失去土地而補償費又很低的農民，國家是否還要給他們追加補償呢？

潘説，這個問題也正是他們徵地制度改革中的難點。現在有人提議按市場價格進行補償，但按市場價格就非常高，反差越大，就會造成以前失地補償少的農民心裏不平衡。所以從保護農民利益角度講，中央提議要合理補償，“但具體標準很難説”。潘説，部裏會按照中央文件裏提出的一些原則，把補償合理地表現出來。

建立農民保障體系

補償之後，還有安置。一號文件規定：妥善安置失地農民，併為他們提供社會保障。

國土資源部提倡多渠道安置失地農民：一個是貨幣補償，另一個就是鼓勵有一定就業技術的農民自謀職業，還有一部分土地農民可以自己開發經營，可建商鋪，標準廠房等，此外開發區裏邊一些配套設施工作也可安置農民，如保潔等。

此外，還可以允許農民將來能夠通過土地的流轉致富，就是集體建設用地可以出租入股，“這個問題現在我們也在試點，如果開闢這樣一個途徑，那有些土地就可以不通過徵用來取得，通過集體的租賃和(入股)來解決，徵地範圍就縮小了”。潘説。

據國土資源部有關負責人介紹，5項禁令包括，禁止為補償安置不符合法律規定的項目辦理用地報批手續或以各種變通的辦法為之供地、發證，這樣通過約束工作人員的行政行為，防止徵地補償安置中出現損害農民切身利益的現象。

其後，全國各地的國土資源部門也都迅速行動起來，相繼推出一系列措施。如山東省近日公佈，凡是對被徵地農民沒有進行妥善補償安置，補償費低於法定標準的建設用地報件，一律不予審批。對被徵地農民的安置問題提出了嚴格要求。

但有關專家認為，目前社會上還缺乏對失地農民的再就業培訓機制。由於失地農民的文化素質和勞動技能偏低，故就業難問題顯得比較突出。相當多的農民從農業轉産後，主要從事一些技術要求不高的體力勞動。而隨著經濟發展，勞動力市場逐步由單純的體力型向專業型、技能型轉變，素質低的失地農民就業難度在不斷加大。

與此同時，一部分農民“高不成低不就”，形成就業上的障礙。還有一些農民分到土地徵用款後，很快就花光，他們中一部分人由此成為沒有土地、沒有資金、沒有生活保障的“社會遊民”。

所以，“還要建立一套失地農民生活和就業的保障機制。”潘司長告訴記者，現在國土資源部已經和社會保障部取得聯繫，今後打算將農民的失業、養老、醫療保險一一建起來，“保險的錢主要從補償費裏邊劃出一部分，避免農民錢花完了以後沒有保障。”

21世紀經濟報道  2004年2月18日