國家五部委聯合派出的10個督察組正在全國進行土地核查。國土資源部的一位官員説，土地核查預計在年底結束，而這些工作是為出臺新的土地政策做鋪墊。呼籲已久的《土地利用規劃條例》正抓緊籌備；《土地管理法》將重新修訂；國土資源管理體系將實行垂直管理也正在被政府考慮。

一切都在顯示“土地政策將有重大調整”。嚴金明證實了這一點。嚴是全國土地利用總體規劃專家小組的成員。

據悉，第三輪全國土地規劃工作已在包括上海、浙江在內的全國14個地市、12個縣開始調研和試點，此項工作將於明年全面啟動。這是繼1987年及1997年之後的第三輪全國土地整體規劃工作。

年終，“土地”問題驟然凸顯。10月28日，十屆全國人大常委會第五次會議經表決通過決定，免去田鳳山的國土資源部部長職務。國務院在提請任免的文件中説，“田鳳山同志因有嚴重違紀問題，正在調查”。儘管外界普遍猜測田鳳山被免職主要與其在黑龍江省任職期間的腐敗案有關，但時值五部委組成的10個督察組正在全國進行土地核查之際，不免令人對目前土地管制狀況産生聯想。

第三輪土地規劃

“新一輪全國土地總體規劃將修編至2020年的土地規劃，重點將解決兩個問題：一是要符合市場經濟發展需要，二是對超規模開發進行壓縮和控制。關鍵是要研究如何處理社會經濟發展和土地保護的關係。”嚴金明説。

與規劃工作同時進行的是政府在配套保障政策方面的一些動向。有消息稱，長期以來國土資源管理工作採用五級審批辦法，各省國土部門只管業務不管人事的狀況將發生改變，國土資源部將採取類似于銀行的垂直管理模式，這種新模式在幾個月前就已被高層多次考慮。在立法方面，有業內人士透露，《土地管理法》將進行修改，調整重點是市場條件下如何合理利用以及土地徵用過程中如何保證被徵用者的利益。

由於有前兩輪規劃執行不力的教訓，人們對規劃的強制性多有關注。此前，坊間普遍流傳政府是在衛星監測之後才發現大面積違規開發用地的説法，這一説法得到了嚴金明的認可。嚴金明聲稱，在第三輪的規劃後將會有覆蓋全國的衛星動態監測系統。而且新一輪規劃後政府對各地方超指標開發用地的懲處力度將會加大，在規劃許可上實行更加嚴格的制度。

正在參與整個土地管理立法體系研究的嚴金明稱，沒有將《土地規劃法》單獨立法是土地被濫用的一個重要原因。這種情況將被改變——呼籲多年的《土地規劃法》已經取得一定進展。國土資源部在2002年底開始組織專家深入研究，預計將以條例的形式面世。《土地規劃法》和《土地管理法》是並行在《土地法》之下的兩部姐妹法，而《土地規劃法》將涉及土地規劃審批、許可和修訂的詳細條例。

土地功過

1988年4月12日，七屆全國人大第一次會議通過修改憲法草案，將原憲法中禁止土地“出租”一款一筆勾去，土地不可流通近40年的狀況一去不返。至1990年國務院頒布的55號令，即《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，土地開始成為中國經濟轉型歷程中的重要角色。

在十餘年間，土地釋放出了巨大的能量。僅以中國人民銀行公佈的2002年第三季度貨幣執行情況報告顯示，“2001年房地産開發投資對中國GDP增長的直接貢獻率為1.3個百分點，間接貢獻率為0.6到1.2個百分點，兩者相加共計1.9到2.5個百分點”。這一數字基本代表了1998年以來房地産業對國民經濟的貢獻作用。

由於銀行信貸的杠桿作用，只要有渠道圈地，開發商只需投入少量的啟動資金，即可運作地産項目。這令土地批租泥沙俱下。國土資源部執法監察局常嘉興副司長曾對媒體透露，今年上半年，全國發現各類土地違法行為超過10萬起，涉及土地面積39133.33公頃，其中耕地19400公頃。

越來越熱的土地流轉與有限的土地資源之間的矛盾顯而易見。今年1月份，時任國務院副總理的溫家寶做出批示：“國土部門管理鬆弛，有的甚至執法犯法，給不法分子大開方便之門”。

2月20日，原國土資源部部長田鳳山召開電視電話會議，表示國土資源部將利用半年時間，集中治理整頓土地市場；8月8日，五部委聯合派出土地督察組督察土地工作；9月19日五部委聯合督察組召開第三批督察彙報會，聯合督察組有關負責人公開表示，“特別是涉及到規劃問題、土地收益問題，國土資源管理部門的監督往往處於軟弱狀態”。在10月14日發佈的中共中央十六屆三中全會公報中，逾300余字的章節事涉土地問題；當天，國土資源部部長田鳳山被“雙規”。

事實上，土地問題的嚴重性早在2002年就已經凸顯。2002年11月27至28日，在國土資源部的一次內部會議上，田鳳山對土地工作的指示是“發現典型、樹立典型、宣傳典型”。但13天之後的2002年12月11日，國土資源部召開了一次緊急會議，會議主旨是研究貫徹落實時任副總理的溫家寶在新中國地質工作50年暨中國地質學會成立80週年紀念會上的講話意見。田鳳山説：“中央對明年國土資源管理工作指明瞭方向，提出了明確要求。”2003年元旦前夕，國土資源部下發了《關於報國務院批准的土地開發用地審查報批工作有關問題的通知》。

但起始於2002年末的這些舉止，並沒有讓五部委聯合派出的督察組看到土地整改的有效圖景。

兩輪土地規劃的教訓

起始於1987年及1997年的兩輪土地規劃，事實上並未得到有效的執行。土地出讓成為地方政府獲取財政收入的重要渠道，隨之而來的代價就是耕地的減少和一些地方當政者的尋租行為。

第一輪土地規劃是伴隨著國土資源部的成立而出臺的。1986年國家制定了第一部《土地法》，成立了國土資源部，隨後出現了第一輪用地熱，並由此産生了土地管理的需要。國土資源部成立後的第一件大事就是編制土地利用總體規劃以及1990年到2000年的土地規劃。

全國土地利用總體規劃專家小組成員嚴金明坦言：“這一輪土地規劃沒有起到實際作用，基本沒有實施。北京、江西和西藏等地區則根本沒有編制土地規劃。”

1992年之後形成第二輪用地熱，此後政府開始強制性取消土地開發計劃。1997年國家開始第二輪土地規劃工作，編制到2010年的總體規劃，並明確規定非農業人口在50萬人以上的城市，其規劃都要經過國務院審批。但是這一輪工作中各地發展水準參差不齊。在第二輪規劃中北京各區縣用地規劃實質大多沒有獲批。尤其是自2000年開始的圈地熱潮中，浙江、上海、江蘇、山東等沿海省市全面突破規劃。截至2002年底，山東已經使用規劃用地的80%，浙江甚至超過99%，一些地區5年就用完了10年的指標。

造成“寅吃卯糧”現象的直接原因在於國土規劃管理的機制問題。土地利用問題原則上由中央政府掌控，但實際由地方具體操作。嚴金明認為，從技術上看，中央只管大的方針政策，對用地實行宏觀調控，真正的操作權在縣和鄉一級政府手裏。全國的土地規劃圖是1：150萬的比例，中央無法具體察看和修改，而縣級規劃圖是1：50000，鄉級規劃是1：10000。它們可以修改土地規劃，把基本農田修改為建設用地。而且縣鄉修改後的規劃只要報請省裏批准就可以，有的甚至委託地市審批。於是一些地方甚至出現了每逢違反規劃項目就修改規劃的現象。

對一些地方政府在“經營城市”的口號下的“賣地風”，經濟學家巴曙松分析，如果是一個或者幾個城市在“土地經營”方面出現問題，那可能是這幾個城市的經營理念和運作的問題。如果是在較大範圍內出現這種問題，那麼，這必然是制度性的問題。(姜洪橋 曹盛潔)

經濟觀察報 2003年11月10日