“上頭千條線,下面一根針。”這是對鄉鎮黨委、政府職能的形象描述。進行鄉鎮機構改革,是提高鄉鎮黨政機構運作效率、減輕農民負擔的需要,也是加強農村基層黨組織建設的必然要求。
2001年2月2日,中央召開全國市縣鄉機構改革工作會議。當時就有專家斷言:三級機構改革中,鄉鎮機構改革任務最為艱巨。有關領導也指出:“鄉鎮機構改革如果搞不好,市縣鄉機構改革將一事無成。”
記者日前從中央機構編制委員會辦公室獲悉,截至3月底,全國鄉鎮機構改革基本完成的有北京、江蘇、安徽等15個省(自治區、直轄市),其他地區鄉鎮的改革還在進行中。
“小馬拉大車”與“條塊分割”
鄉鎮機構改革任務艱巨,首先是因為積重難返。全國目前約有4萬多個鄉鎮,其中大多數鄉鎮人口在3萬人以下,邊疆民族地區許多鄉鎮在1萬人以下,有的鄉鎮才兩三千人。然而“麻雀雖小,五臟俱全”,鄉鎮黨委、人大、政府和事業單位“七站八所”、醫院、學校等一應俱全,上級有什麼,鄉鎮就對應什麼,導致鄉鎮行政機構和事業單位總數平均在30個左右,多者達到40多個。
機構一多,人員就膨脹。據中央機構編制委員會辦公室三司副司長張培植介紹,現在,一般一個鄉鎮的正副鄉級幹部在15名左右,鄉鎮長助理4—5人,行政編制人員平均30人左右,大的鄉鎮多達六七十人。“行政不夠,事業來補”,加上中小學教師、“七站八所”工作人員、鄉鎮衛生院這些事業單位工作人員,一個鄉鎮“吃皇糧”者少則七八十人,多的竟達二三百人。長期的機構臃腫,人浮於事,造成典型的“小馬拉大車”現象,財政不堪重負,群眾負擔日重。
一方面是機構重疊,一方面又是職能缺位、錯位。鄉鎮行使著綜合管理本行政區域內經濟、教育、文化等行政職能。然而,各鄉鎮的“七站八所”,大多是縣級各部門的派出機構,鄉鎮無法直接管理。這種職能上的“條塊分割”,造成了許多問題,如“看得見的管不著,管得著的看不見”;有利的事大家搶著管、多頭管,無利的事相互推諉扯皮,效率低下;人事管理許可權分散,幹部流轉不暢等。
人員分流與理順關係
撤並鄉鎮是這次機構改革的一個突破點。江蘇省將1974個鄉鎮撤併為1362個,減少30%;鄉鎮平均人口由3.1萬人增加至4.5萬人;行政村由35258個減至21772個,減少38.2%。一些省在撤並工作完成後,根據人口、面積、經濟發展狀況等綜合因素將鄉鎮分成三類,分別設立4—5個、3—4個、1—2個綜合辦事機構,行政編制精簡平均達到20%。
市、縣兩級搞機構改革,分流人員都有下級單位“托底”。鄉鎮分流人員再無“底”可“托”,因此“人往何處去”就成為最棘手的問題。各地根據地方情況,採取了不同的措施,歸結起來看,不外這麼幾招:
一是“轉”,山東、江蘇等省讓有一技之長的“七站八所”工作人員領辦企業,或搞科技示範點,政府給予保留身份、工資或予以資金扶持。二是“變”,將鄉鎮的涉農部門轉變為經濟服務組織,既分流了人員,又為農民增收致富提供了更直接的服務。三是“退”,到一定年齡的鄉鎮幹部一律辦離退休手續。四是“送”,一些地方將分流幹部送出學習深造,學成後自動與單位脫鉤。
政事分開,是改革的又一著力點。江蘇省規定,鄉鎮事業機構總數要控制在8個以內,這樣鄉鎮事業編制可減少30%。各地還重新核定中小學編制,對學校進行合理佈局,清退編外教師。江蘇省截至去年12月清退編外教師32971人,節約教育經費1.2億元。
張培植副司長強調説,中央提出鄉鎮分流人員3年內到位,這對於被分流人員重新擇業和心理調適,減輕改革帶來的陣痛,都大有好處。
如何打破管理體制上的條塊分割,重新理順關係?專家與基層幹部一致的呼聲是:將“條條”的職能逐步下放給“塊塊”,使鄉鎮黨委、政府的綜合管理職能完整到位。在具體操作上,對“七站八所”的職能進行歸併,如將農機站、農經站、農科站、獸醫站合併為農業服務中心;將文化站、廣播電視站合併為文化服務中心等等。
孰去孰留與謹防“回流”
人員分流時,憑什麼決定孰去孰留?張培植副司長強調,必須堅持公平競爭、擇優錄用原則,絕不能搞幾個人説了算。
也有一些基層的同志,對分流中按年齡“一刀切”的做法提出質疑。認為這種方法雖簡便易行,也可回避矛盾,但農村工作有其特殊性,工作經驗非常重要,50歲左右的幹部年富力強,被一刀“切”掉實在可惜。
還有少數鄉鎮在留用人員時,不是搞公開競爭上崗,而是簡單地以身份決定去留,有“正式身份”的幹部不管素質高低一律留用,聘用幹部再能幹也要被分流出去,這將導致能者出庸者留、減員而不增效,與改革的初衷相悖。
這次鄉鎮機構改革如何防止人員回流?專家認為,改變以機構規模大小和人員多少決定撥款數量的做法,從而在財政上對不按規定增改的機構和超編人員進行“斷奶”,是治本之策。同時,要堅決按《地方組織法》有關鄉鎮機構設置的規定辦事,決不能再憑領導一句話,隨便增設機構擴充人員。
應該指出的是,機構改革決不能包治百病,機構改革一定要與農村稅費改革、人事制度改革相配套,整體推進,才能從根本上保證改革取得長久效果。(夏長勇)
好事更要做實(有感而發)
有人把鄉鎮機構改革形象地稱作“瘦身”,“瘦身”之後,臃腫的機構精幹了,“吃皇糧”的幹部減少了,農民的負擔減輕了,真是一件利國利民的大好事。這樣的好事,在具體執行中,會不會又流於形式,或者“走樣”?農民群眾也有疑問。
群眾的擔心是有根據的。鄉鎮機構改革中,許多地方對鄉鎮進行了撤並,兩三個鄉鎮並成了一個,地盤擴大了許多,行政和服務中心只能保留一個,這就給被兼併鄉鎮的農民帶來了一些麻煩:到鎮政府辦事,往返路程多了一兩倍,如再碰上工作人員不在,一天工夫就耽誤了;賣公糧,不僅運輸更麻煩,而且人更多了,有時排一天隊也輪不上,還得在鎮裏借宿或住店;一些地方中小學也撤並了,孩子天濛濛亮就得起床,每天要多趕十幾裏路。有些鄉鎮撤銷後,醫院也被合併,農民看病變得很不方便。
有些地方因為鄉鎮撤並,還鬧起了糾紛。這些鄉鎮在被撤並前,為繁榮集鎮經濟,出臺了一些優惠政策,鼓勵農民到鎮上建房、開店、辦企業。等這些農民錢投了、房蓋了,鎮政府卻被撤銷了。行政中心沒了,人氣自然就不旺,原來鎮政府承諾的優惠政策也無法兌現,農民當然就不答應。還有些鄉鎮為加強小城鎮建設,制訂了很好的基建規劃,群眾熱情很高。鄉鎮撤並後,這些規劃被束之高閣,群眾也有意見。
少數地方出現的這些問題,絕不能説明鄉鎮機構改革不對,而是表明,改革必須在“細”、“實”上再下功夫。比如,像公糧交售、工商稅收、結婚登記這些事,應定期讓辦事部門到偏遠村莊巡迴服務。至於學校、衛生院等公益部門,則應設立分校、分院,方便群眾就學、就醫,而絕不能搞一“撤”了之。
鄉鎮合併完成後,新組建的黨委、政府特別要注意政策執行上的連續性,前任鄉鎮黨委、政府承諾的事,能辦的一定要繼續辦。確實因撤鄉並鎮給部分群眾造成損失的,應給以適當補償。這些都做到了,群眾自然會贊成機構改革。(費士良)
小資料
鄉鎮機構改革的指導思想是:適應社會主義市場經濟發展的需要,有利於加強黨的領導和加強基層政權建設,通過改革和精簡,逐步建立廉潔高效、運轉協調、行為規範的行政管理體制。
鄉鎮改革的重點是:進一步轉變政府職能,推動農業社會化服務體系的發展和完善;理順縣鄉關係,縣直部門派駐在鄉鎮的機構,凡能下放給鄉鎮的,要堅決下放;要加強基層政權建設和基礎工作,完善鄉鎮政府功能。鄉鎮要在精簡黨政機關行政編制的同時,結合事業單位改革和農村稅費改革,精簡事業編制,大力清理、清退各類臨時人員,壓縮財政供養人員,減輕財政負擔和農民負擔。
這次改革實行一次定編定員、人員逐步分流的辦法,分流工作3年左右完成。
(中央機構編制委員會辦公室供稿)
《人民日報》 (2002年04月18日第十版)