2001年2月2日，中央召開全國市縣鄉機構改革工作會議。當時就有專家斷言：三級機構改革中，鄉鎮機構改革任務最為艱巨。有關領導也指出：“鄉鎮機構改革如果搞不好，市縣鄉機構改革將一事無成。”

    記者日前從中央機構編制委員會辦公室獲悉，截至3月底，全國鄉鎮機構改革基本完成的有北京、江蘇、安徽等15個省（自治區、直轄市），其他地區鄉鎮的改革還在進行中。

    “小馬拉大車”與“條塊分割”

    鄉鎮機構改革任務艱巨，首先是因為積重難返。全國目前約有4萬多個鄉鎮，其中大多數鄉鎮人口在3萬人以下，邊疆民族地區許多鄉鎮在1萬人以下，有的鄉鎮才兩三千人。然而“麻雀雖小，五臟俱全”，鄉鎮黨委、人大、政府和事業單位“七站八所”、醫院、學校等一應俱全，上級有什麼，鄉鎮就對應什麼，導致鄉鎮行政機構和事業單位總數平均在30個左右，多者達到40多個。

    機構一多，人員就膨脹。據中央機構編制委員會辦公室三司副司長張培植介紹，現在，一般一個鄉鎮的正副鄉級幹部在15名左右，鄉鎮長助理4—5人，行政編制人員平均30人左右，大的鄉鎮多達六七十人。“行政不夠，事業來補”，加上中小學教師、“七站八所”工作人員、鄉鎮衛生院這些事業單位工作人員，一個鄉鎮“吃皇糧”者少則七八十人，多的竟達二三百人。長期的機構臃腫，人浮於事，造成典型的“小馬拉大車”現象，財政不堪重負，群眾負擔日重。

    一方面是機構重疊，一方面又是職能缺位、錯位。鄉鎮行使著綜合管理本行政區域內經濟、教育、文化等行政職能。然而，各鄉鎮的“七站八所”，大多是縣級各部門的派出機構，鄉鎮無法直接管理。這種職能上的“條塊分割”，造成了許多問題，如“看得見的管不著，管得著的看不見”；有利的事大家搶著管、多頭管，無利的事相互推諉扯皮，效率低下；人事管理許可權分散，幹部流轉不暢等。

    人員分流與理順關係

    撤並鄉鎮是這次機構改革的一個突破點。江蘇省將1974個鄉鎮撤併為1362個，減少30％；鄉鎮平均人口由3.1萬人增加至4.5萬人；行政村由35258個減至21772個，減少38.2％。一些省在撤並工作完成後，根據人口、面積、經濟發展狀況等綜合因素將鄉鎮分成三類，分別設立4—5個、3—4個、1—2個綜合辦事機構，行政編制精簡平均達到20％。

    市、縣兩級搞機構改革，分流人員都有下級單位“托底”。鄉鎮分流人員再無“底”可“托”，因此“人往何處去”就成為最棘手的問題。各地根據地方情況，採取了不同的措施，歸結起來看，不外這麼幾招：

    一是“轉”，山東、江蘇等省讓有一技之長的“七站八所”工作人員領辦企業，或搞科技示範點，政府給予保留身份、工資或予以資金扶持。二是“變”，將鄉鎮的涉農部門轉變為經濟服務組織，既分流了人員，又為農民增收致富提供了更直接的服務。三是“退”，到一定年齡的鄉鎮幹部一律辦離退休手續。四是“送”，一些地方將分流幹部送出學習深造，學成後自動與單位脫鉤。

    政事分開，是改革的又一著力點。江蘇省規定，鄉鎮事業機構總數要控制在8個以內，這樣鄉鎮事業編制可減少30％。各地還重新核定中小學編制，對學校進行合理佈局，清退編外教師。江蘇省截至去年12月清退編外教師32971人，節約教育經費1.2億元。

    張培植副司長強調説，中央提出鄉鎮分流人員3年內到位，這對於被分流人員重新擇業和心理調適，減輕改革帶來的陣痛，都大有好處。

    如何打破管理體制上的條塊分割，重新理順關係？專家與基層幹部一致的呼聲是：將“條條”的職能逐步下放給“塊塊”，使鄉鎮黨委、政府的綜合管理職能完整到位。在具體操作上，對“七站八所”的職能進行歸併，如將農機站、農經站、農科站、獸醫站合併為農業服務中心；將文化站、廣播電視站合併為文化服務中心等等。

    孰去孰留與謹防“回流”

    人員分流時，憑什麼決定孰去孰留？張培植副司長強調，必須堅持公平競爭、擇優錄用原則，絕不能搞幾個人説了算。

    也有一些基層的同志，對分流中按年齡“一刀切”的做法提出質疑。認為這種方法雖簡便易行，也可回避矛盾，但農村工作有其特殊性，工作經驗非常重要，50歲左右的幹部年富力強，被一刀“切”掉實在可惜。

    還有少數鄉鎮在留用人員時，不是搞公開競爭上崗，而是簡單地以身份決定去留，有“正式身份”的幹部不管素質高低一律留用，聘用幹部再能幹也要被分流出去，這將導致能者出庸者留、減員而不增效，與改革的初衷相悖。

    這次鄉鎮機構改革如何防止人員回流？專家認為，改變以機構規模大小和人員多少決定撥款數量的做法，從而在財政上對不按規定增改的機構和超編人員進行“斷奶”，是治本之策。同時，要堅決按《地方組織法》有關鄉鎮機構設置的規定辦事，決不能再憑領導一句話，隨便增設機構擴充人員。

    應該指出的是，機構改革決不能包治百病，機構改革一定要與農村稅費改革、人事制度改革相配套，整體推進，才能從根本上保證改革取得長久效果。(夏長勇)

    好事更要做實（有感而發）

    有人把鄉鎮機構改革形象地稱作“瘦身”，“瘦身”之後，臃腫的機構精幹了，“吃皇糧”的幹部減少了，農民的負擔減輕了，真是一件利國利民的大好事。這樣的好事，在具體執行中，會不會又流於形式，或者“走樣”？農民群眾也有疑問。

    群眾的擔心是有根據的。鄉鎮機構改革中，許多地方對鄉鎮進行了撤並，兩三個鄉鎮並成了一個，地盤擴大了許多，行政和服務中心只能保留一個，這就給被兼併鄉鎮的農民帶來了一些麻煩：到鎮政府辦事，往返路程多了一兩倍，如再碰上工作人員不在，一天工夫就耽誤了；賣公糧，不僅運輸更麻煩，而且人更多了，有時排一天隊也輪不上，還得在鎮裏借宿或住店；一些地方中小學也撤並了，孩子天濛濛亮就得起床，每天要多趕十幾裏路。有些鄉鎮撤銷後，醫院也被合併，農民看病變得很不方便。

    有些地方因為鄉鎮撤並，還鬧起了糾紛。這些鄉鎮在被撤並前，為繁榮集鎮經濟，出臺了一些優惠政策，鼓勵農民到鎮上建房、開店、辦企業。等這些農民錢投了、房蓋了，鎮政府卻被撤銷了。行政中心沒了，人氣自然就不旺，原來鎮政府承諾的優惠政策也無法兌現，農民當然就不答應。還有些鄉鎮為加強小城鎮建設，制訂了很好的基建規劃，群眾熱情很高。鄉鎮撤並後，這些規劃被束之高閣，群眾也有意見。

    少數地方出現的這些問題，絕不能説明鄉鎮機構改革不對，而是表明，改革必須在“細”、“實”上再下功夫。比如，像公糧交售、工商稅收、結婚登記這些事，應定期讓辦事部門到偏遠村莊巡迴服務。至於學校、衛生院等公益部門，則應設立分校、分院，方便群眾就學、就醫，而絕不能搞一“撤”了之。

    鄉鎮合併完成後，新組建的黨委、政府特別要注意政策執行上的連續性，前任鄉鎮黨委、政府承諾的事，能辦的一定要繼續辦。確實因撤鄉並鎮給部分群眾造成損失的，應給以適當補償。這些都做到了，群眾自然會贊成機構改革。(費士良)

    小資料

    鄉鎮機構改革的指導思想是：適應社會主義市場經濟發展的需要，有利於加強黨的領導和加強基層政權建設，通過改革和精簡，逐步建立廉潔高效、運轉協調、行為規範的行政管理體制。

    鄉鎮改革的重點是：進一步轉變政府職能，推動農業社會化服務體系的發展和完善；理順縣鄉關係，縣直部門派駐在鄉鎮的機構，凡能下放給鄉鎮的，要堅決下放；要加強基層政權建設和基礎工作，完善鄉鎮政府功能。鄉鎮要在精簡黨政機關行政編制的同時，結合事業單位改革和農村稅費改革，精簡事業編制，大力清理、清退各類臨時人員，壓縮財政供養人員，減輕財政負擔和農民負擔。

    這次改革實行一次定編定員、人員逐步分流的辦法，分流工作3年左右完成。

    （中央機構編制委員會辦公室供稿）

    《人民日報》 (2002年04月18日第十版)