最近北京市出臺了新的暫住證管理辦法，其最大的特點是分類管理和分類服務，“針對外來人口和出租房屋首次實行分類管理，外來人口有了新型暫住證。根據外地人員來京時間、從業狀況、現實表現等標準，對暫住證劃分為A、B、C三種，政府部門將視不同情況，對他們提供服務保護或者採取重點管理措施”。那麼我們如何來解讀這一項新政策呢？它具有什麼樣的社會影響呢？
調整和改革戶口管理體制，是改革開放和社會經濟發展的需要，是我國現代化建設的需要。計劃經濟時代確立的戶口管理體制已經很不適應市場經濟發展和現代化建設了，甚至在一定程度上已經起阻礙人才流動、人口流動和城市化發展的作用了。改革開放以來，我國對城鎮戶口管理制度一直在進行微調式改革，以暫住證方式管理流動人口就是這樣的微調式改革：80年代初期，為了適應農村承包責任制改革後的變化，國家出臺允許農民自理口糧進城鎮務工經商，84年後城市實行暫住政策，允許外來人口進城務工經商，進入90年代後期，國家放開小城鎮的戶口限制，而全國各大城市為了吸引更多的人才，紛紛推出各種各樣便於吸收外地人才的戶口管理辦法，比如上海規定，凡是大學學歷以上、屬於上海急需的外地人才，進入上海工作，不受戶口限制，凡是在上海投資多少金額以上的人都被允許落戶上海。
北京推出暫住證分類管理的新政策正是在這樣的背景下出臺的，它的主要目的有兩個：一個是便於管理，另一個目的是以優惠政策吸引北京發展所需要的外地人才，因為新政策有一條特殊規定，那就是“聘用的外地科技人員可以直接辦理A證。 ”總體上説，這項政策是朝著改革方向進行的。
但是，這項新政策仍有它的局限性，它仍然屬於微調式改革範圍，而且還存在一些歧視性問題。這項政策很像一些西方國家政府管理外國移民的政策。比如，法國給外國移民制定了分門別類的移民管理制度：一類是1年期居留證，政府對此類持有者採取每年審一次的做法，第二年只給那些被審合格者以繼續居留權，而取締不合格者的居留權；另一類是10年期居留證，獲得此證的人享受永久性居留權，但沒有權利參與法國的政治選舉，也就是不享受政治公民權；再一類是法國國籍。當然這樣的移民制度也遭受到許多學者的批評，因為它沒有給所有的移民同等的權利。但是我認為這項制度畢竟是針對外國人而設立的，不是針對本國公民的，還有一定的合理性。但是北京採取的分類管理辦法卻是針對本國公民，其合理性顯然是差的多。
首先，這項政策把持有C證者作為“重點審查、防範和控制對象”。那麼我們有理由在這裡問個為什麼？有什麼證據表明應該對他們進行重點審查、防範和控制呢？難道來京時間短能作為作為評判和懷疑他們的標準嗎？即使來京不足三個月的人中犯案比例比較高，也不能推而廣之，把所有屬於來京不足三月的人作為重點審查對象（實際上就是嫌疑對象）。顯然這是缺乏科學依據的，而且也是對這些來京不足三個月的人的一種歧視。
其次，北京想通過暫住證分類管理辦法，將有違法甚至犯罪可能的人堵在城外，因為該規定只給那些來京三年以上、暫住就業正當合法、無違法犯罪問題的外來人員頒發A型暫住證，這意味著外來人口只要不符合三項規定中的一項，就領不到A證。如果這樣規定是可以的話，那麼國家能否也照此來辦，即把公民分成三等，那些有犯罪和違法可能的人就領不到A型公民證呢？也把他們遣送出去，可以嗎？我們國家已經頒布了各種各樣懲治違法犯罪行為的法律，通行于全國各個角落，那麼作為一個城市，法律面前人人平等，地方法規和政策也不能忽視這一點，只要有人犯罪、犯法，北京市司法部門就依照法律對他們進行各種懲罰，不需要通過暫住證的分類辦法來施行司法職責。另外，即使一個人偶爾犯罪或犯法，受到懲罰後，能夠改過，我們社會豈可不接納他們嗎？這是從道理來説明的。那麼我們從實際效果來看，這樣的分類管理辦法，是無法阻擋外地人來京，也是阻擋不住有犯罪嫌疑者進京的。
應該説，暫住證制度本身就是一項沒有多少實效的管理制度，只能給有關管理部門提供收取外來人口費用的依據（或藉口），這也不適合國家三令五申要取締不合理收費的政策規定。本來，身份證就是最有效的證件，身份證號碼是全國統一的，具有法律效力，對管理外來人口提供了有效的依據。但是，各地還搞各種暫住證，實際上是對身份證法律效力的懷疑。
我們正在建設社會主義市場經濟，建立統一的全國勞動力市場，形成統一、平等的人口流動機制，是市場經濟建設的題中之義。而市場經濟的一個重要要求是健全的法制，一切以法律為依據，凡是與法律相抵觸的做法，都是無效的。特別是在對外來人員的管理上，要充分尊重外來人口的平等權利，不要設置各種不平等的門檻，也是不利於社會主義市場經濟建設，不符合國家大力倡導的法治精神。落實到人口管理上，既然已經有合法的身份證，各地更不應該實行各種各樣的暫住證。證件越多，管理就越複雜，也越容易産生各種管理弊病，比如多收費等，也不利於公民基本權利的實施。
（作者為中國社會科學院社會學所副研究員）
中國網2001年06月28日
