當我們跨進21世紀門檻的時候，中國的社會結構變遷也提出兩個巨大的挑戰。其一，由於長期實行的城鄉分離的戶籍制度，中國的産業結構和城鄉結構發生嚴重的背離。到1998年，在國內生産總值中，農業的比重已經降到18％，農業和非農産業的産值比例結構是18:82，但農業和非農産業的勞動力比例結構仍然是49.8:50.2，而鄉村和城市人口的比例結構是30:70。城市化水準如此嚴重地滯後於工業化水準，這在世界現代化歷史上都是很罕見的。不僅1.25億鄉鎮企業職工至今依然是農民身份，就是已經在城市就業的約6000~8000萬民工，在統計上和體制待遇上也依然屬於鄉村人口。其二，由於生活水準的改善，中國的每人平均預期壽命顯著提高，加之長期實行人口控制政策、特別是在城市實行嚴格的一胎化政策，中國在還沒有完成工業化的時候，已經過早地提前進入了老齡化社會。
這兩大挑戰，從城市化和老齡化的不同角度，提出了約2億鄉鎮企業職工和進城就業民工的養老保障問題。
這一問題還由於1999年城市社會養老保險體制改革的一項重大舉措而變得更加緊迫和具體化了。1999年，根據政府新的法規，為了保護職工的合法權益，建立公平的市場競爭環境，城市社會基本養老保險從原來的國有部門強制性地擴展到城市一切非國有就業部門。但問題在於，在城市就業的6000~8000萬民工，其工作的流動性很大，而目前在不同所有制部門和不同地區之間，還沒有建立起社會養老保險帳戶的合理、有效的轉移機制。另外，如果城市民工被納入了社會養老保險體制，鄉鎮企業職工顯然難以再游離在社會養老保險體制之外，因為這兩方面之間的流動太頻繁了。目前從操作上來看，由於利益協調和管理上的問題，把鄉鎮企業職工也納入城市社會養老保險，幾乎是沒有可能性的。所以，只可能有兩種選擇：一是將進城民工納入城市的統一社會養老保險體制，同時為鄉鎮企業職工設計有差別的社會養老保險體制；二是為進城民工和鄉鎮企業職工建立專門的與城市有差別的社會養老保險體制。
一、堅持制度創新要以實踐經驗為基礎的原則
關於制度的起源，在理論界歷來就存在著很大的爭論。爭論的焦點在於：一項有效的資源配置制度的形成，究竟是學者和政府從理性原則出發設計和建立的，還是從實踐的交易和交往關係中自發産生的，政府和學者的工作不過是把有效的經驗作法制度化和完善化。從社會發展的現實和學術界的爭論結果來看，人們愈來愈傾向於後一種觀點，即認為任何一種有效的資源配置制度，都要經過實踐中利益主體間的多次博弈才能逐步形成，也只有這樣確立起的制度，才能是比較節約交易成本並具有較好的操作上的可能性的。因此，鄉鎮企業職工社會養老保險體制的設計，不能無視已有的經驗作法而另起爐灶，也不能完全套用一種假定的理性原則，必須在認真總結各地已有的鄉鎮企業職工社會養老保險經驗的基礎上，來設計一種能夠被普遍接受的、與目前的經驗作法有所銜接的制度。在新制度建立的過程中，要特別防止地方政府因改變原有的制度承諾而喪失信譽。
二、堅持社會保險的原則
在為鄉鎮企業職工提供養老保險服務時，有一種設想是，能否使鄉鎮企業職工的養老主要依賴商業保險，或者個人儲蓄保險和家庭互助。從發展的效率原則看，並不是沒有這種可能性。例如香港已達到每人平均收入很高的水準，但多數非公務員領域和中小企業，其職工多數都還是依賴儲蓄養老或商業保險養老。但是，關鍵在於建立一種體制的目標是什麼，這一目標與現有的社會結構是否具有相容性。
社會保險與商業保險的最大區別是，社會保險的目標是社會公平，它的機制是抑富濟貧、調劑餘缺，人們繳納的社會保險分攤費（或稅）根據收入而有所不同，但享受的社會保障標準是根據同樣的原則，也就是説，社會保險的收入是具有轉移支付的功能的；而商業保險的目標是規避風險，人們根據要規避的風險的大小而繳納不同的保險金，因繳納不同的保險金而享受不同的保險賠償權利。
中國是一個社會主義國家，老有所養既是一種體制目標，也是一種傳統文化積澱的社會心理要求。在社會養老保險缺位的情況下，遇到個人或家庭無法抵禦的養老風險，實際上仍然需要國家財政或集體出錢以社會救助的方式給予幫助，而國家財政最終還要依賴各種稅收。各國的實踐都證明，具有專項使用目標的稅收（如社會保障稅）要比一般稅收（如所得稅、增值稅）更容易徵收。而且，在市場化的過程中，單純由國家和集體來承擔養老的責任已經不太可能了，所以必須建立起一種與市場經濟相配套的社會保障成本的分攤機制。這種分攤機制，在經濟增長情況較好的時期，也許容易被人們所忽略，但在經濟低迷的時期，就會突出地顯示出它的重要性。亞洲金融危機以後，很多亞洲國家和地區都加大了完善社會保障體制的力度，原因也在此。
三、堅持低水準、廣覆蓋的原則
社會保障制度的建立，在工業化的高增長時期往往變得更加迫切，因為工業化帶來的各種社會問題使社會衝突尖銳化了，所以需要完善的社會保障體制來協調利益關係。但人們建立社會保障體制的時候，往往容易從當時的經濟增長情況出發，而後來的發展則使社會保障成為經濟增長的沉重負擔，産生社會保障基金入不敷出的“福利病”。
經濟增長和社會保障遵循著不同的發展規律：經濟增長是有週期性的，有繁榮也有蕭條，而社會保障是剛性增長的。一個國家在起飛階段，經濟增長速度會很快，但隨著經濟總量的基數變大和市場競爭的激烈，經濟的增長速度會有所放緩。對於起飛過程中的發展中國家，5％的增長率可能已經是低速度了，但對於發達國家來説，3％的增長速度就是高速度了，4％的增長速度可能就是經濟過熱了。社會保障支出與經濟增長的一個很大不同，就在於社會保障的水準只能上難以下，在經濟增長放緩甚至出現負增長的情況下，社會保障支出依然會增長，誰想改變這種規則，就必然觸及各種利益群體的敏感神經，輕則是大規模的抗議，重則是政府下臺，這就是社會保障的“陷阱”。某些福利國家的問題已經是前車之鑒，而中國自己這方面的問題也不可謂不嚴峻。中國的國內生産總值，1991~1995年平均每年增長11.6％，1996~1998年平均每年增長8.7％，但與此同時，國有經濟單位的保險福利費用總額從約900億元增長到近2500億元，增長了1.8倍，而且退休人員的比重增加的很快，退休與在職人員之比從1985年的約8:1演變為目前的約4:1。
另外，勞動力成本也應當是一個考慮的因素。在全球化的趨勢下，比較優勢成為競爭的關鍵所在。中國在資金和技術方面都不具有突出的比較優勢，具有比較優勢的是勞動力供給充足，而且成本較低。但是，目前中國國有企業各種涉及保障福利的提取額目前已經佔到工資總額的約50％，如果計入各種企業保障福利設施和人員的投入，目前工資外的人工成本大約佔實際工資成本的80％以上。在這種情況下，就人工成本的比例關係來説，國有部門也幾乎已喪失人工成本的比較優勢。
考慮到以上的因素，中國在建立鄉鎮企業中國社會養老保險體制的時候，起點相對來説一定要比較低，以便給以後的發展保留較大的彈性空間，但覆蓋面要廣，否則就很難具有社會保障的功能。
四、堅持城鄉資源配置公平合理的原則
在中國建立統一的社會養老保險體制，應當是完善社會保障體制的最終目標。但是，必須考慮到中國城鄉之間存在的巨大的發展差距和長期以來城鄉分割的現實。同時，在為已經轉變成工人的農民建立社會養老保險體制的時候，必須堅持城鄉資源配置公平合理的原則，防止在社會保障領域出現新形式的“剪刀差”。例如，在現有的社會統籌和個人帳戶相結合的社會養老保險體制下，大量到城市就業的民工或到發達地區鄉鎮企業就業的落後地區民工，他們在返回農村和原來居住的地區時（儘管可能相當多數不返回），能夠帶走的只是他的個人帳戶部分，而他在社會統籌方面的權利則完全喪失。這就是使很多民工對社會統籌的貢獻留在城市或發達地區，而他們作為貢獻者卻與這貢獻應當享受的權利無緣。而且，這種體制缺陷也給企業老闆逃避社會保障徵收留下藉口，因為老闆們更能夠在保護職工利益的名義下，把對社會統籌貢獻的部分在老闆和職工之間分享，而職工當然是與其得不到全部，何不如得到部分。
因此，必須設計一種城鄉資源配置公平合理的機制，在各利益主體之間建立起一種利益的平衡，而做到這一點，在技術上並不存在不可克服的障礙。
五、堅持有利於城市化的原則
在21世紀，中國的城市化是一個大的趨勢，任何一個國家的城市化水準都不可能長期滯後於工業化的發展。在即將出臺的國民經濟和社會發展第10個“五年計劃”和未來15年的長遠規劃中，城市化將會成為國家重大發展戰略的選擇之一。中國城市化的任務，不僅是要把幾億農業勞動者轉變為非農産業勞動者，而且是要把幾億鄉村人口轉變為市鎮人口。
進入20世紀90年代以後，隨著鄉鎮企業的産業結構調整，資本和技術替代勞力的趨勢明顯，鄉鎮企業吸納勞動力的能力開始降低，而由於城市化的滯後，鄉村工業化地區目前還缺乏工業以外的服務業就業機會，這樣農民外出務工經商就開始成為農村剩餘勞動力的轉移的主渠道。但是，社會保障制度的不健全以及與此相連的戶籍制度的障礙，造成了社會成本很高的民工們的“鐘擺式”返鄉流動。
在設計鄉鎮企業職工社會養老保險體制的時候，儘管基於目前的現實，可能必須建立一種起點比較低的（或個人帳戶部分比例較大的）、與城市社會養老保險體制有差別的新體制。但是，從城市化發展的總趨勢來看，這種新體制必須考慮到與城市社會養老保險體制的銜接，必須找出一種社會養老保險帳戶在城鄉之間轉移的有效辦法，要防止使建立起的新體製成為城市化的新障礙和城鄉之間新的制度壁壘。
六、堅持有利於形成勞動力市場的原則
在中國市場化的改革過程中，涉及到物的市場比較容易建立（如商品市場），但涉及到人的市場（如勞動力市場）就比較難形成，因為這將觸及現有的利益格局，影響到很多人的既得利益。勞動力市場難以形成的主要原因之一，就是非國有部門缺少社會保障待遇。很多在非國有部門就業的人員，儘管工資可能高一點，但往往是在吃“青春飯”，沒有養老保障，對生活的未來前景缺乏安全感。而很多國有部門儘管冗員很多、人浮於事，甚至已經停工停産，工資都發不出來，但下崗職工即便已經找到了新的工作，也仍不願意與所在單位解除勞動合同，其根本原因，也是顧及以後的養老問題。所以説，在非公有制企業中建立起普遍的基本養老制度，是形成真正的勞動力競爭市場的一個必要條件。
新的鄉鎮企業職工的社會養老保險體制，應當是比現有的社會保障體制更有利於組織效率的，同時，新體制應當有利於勞動力市場的形成，有利於勞動力在城鄉之間、在不同地區之間和在不同所有制單位之間自由流動。所以，新體制的設計，應當從中國總體的社會保障體系的角度，考慮鄉鎮企業職工社會養老保險體制的位置和功能，設計好它與總體系的其他部分的銜接、協調和配合，防止在城市職工、本地民工和外地民工之間出現新的勞動力市場的制度障礙。
為鄉村企業職工，或者説為所有農民戶籍身份的非農勞動者建立基本社會養老保險體制，還由於城市化和非農化的加快而變的非常迫切了。實際上，在中國的二元經濟社會結構下，保障和福利長期以來都是向城市居民傾斜的，這種政策的一個假定，就是農民擁有土地，農民只有就業不足，沒有真正的失業，土地是農民的最後保障，而城市職工一旦失業，就沒有任何賴以生存的生産資料。然而，生態環境的惡化、城市和工業發展對耕地的佔用、農村人口的增加、農産品市場風險的增加……都使土地對農民的生活保障功能受到削弱。大量的實證調查研究結果都表明，在城市化和非農化的大趨勢下，在比較利益的驅動下，對於大多數到非農産業就業的農民來説，這是一條不歸路。中國目前的消費市場在強刺激下依然低迷疲軟，也説明最廣大的消費群體對未來的生活保障存在著不穩定的預期。在某些情況下，民眾的心理因素會對經濟形勢産生難以預料的重大影響。因此，為農民身份的非農勞動者建立基本社會養老保險體制，對於穩定目前人們的未來生活保障預期是十分必要的，也為在農村建立社會保障安全網開闢道路。
（李培林博士，中國社會科學院社會學研究所副所長、研究員）
中國網 2001年6月4日
