一、必須超越傳統的“資源導向型”西部開發思路
目前，“西部大開發”已經成為萬眾關注的“熱點”。主流認識把“西部大開發”等同於“西部區域經濟開發”，絕大多數人又把“西部區域經濟開發”理解為“西部自然資源開發”，而且在某些人那裏“自然資源”又被進一步限定為“礦産資源”。可以説，這種認識還沒有跳出傳統的西部開發思路，即“資源導向型區域開發戰略”。
“資源導向型區域開發戰略”強調，落後地區的經濟發展必須從開發當地自然資源入手，建立相應的採掘工業和初級加工工業體系。在區域分工格局中，落後地區承擔了為發達地區提供能源和原材料的職能。計劃經濟體制下，資源導向型區域開發具有清晰的模式——發現一種資源，建立開發這種自然資源的工礦企業，根據主導企業的需要建立配套工程，如服務部門和後續加工部門，這些企業加上配套部門和黨政管理機構就組成了一個城市。這類城市往往經濟結構單一，一旦本地資源或主導部門喪失競爭優勢，就會導致整個城市的衰落，直接威脅到幾十萬甚至幾百萬人的身家性命。
在計劃經濟時期，選擇什麼資源、在什麼地區和什麼時候進行開發，完全是根據發達地區的利益或國家和民族的整體利益決定的。而且這類城市往往具有典型的“飛地”特徵，形成了標準的“二元結構”。它們的職能與其説是開發當地經濟，還不如説是掠奪資源。確切地説，它們是發達地區掠奪落後地區資源的橋頭堡。因此，一旦它們提供的能源和原材料“無利可圖”了，發達地區乃至中央政府就會“棄之如鄙履”，整個城市被遺棄了，居民淪入了絕望的深淵。大慶、大同、包頭等城市的發展經驗證明，“資源導向型區域開發戰略”既是低效率的，又是不公平的，也是導致不穩定的根源。
50年後的今天，當我們又一次重提“西部大開發”之時，毫無疑問，我們應該深刻地總結歷史教訓，汲取前車之鑒，超越傳統思路，徹底拋棄“資源導向型區域開發戰略”，探索一種全新的西部發展模式。
二、應該把“以人為本”確立為西部大開發的根本目標
和當今中國的一切重大決策一樣，西部大開發的必要性或合法性，來自它對經濟效率、社會公正和政治穩定的貢獻。
西部的比較優勢在哪？西部的自然資源究竟具有多大的競爭優勢？這些問題的答案並不像有些人想像的那樣樂觀。但是，有一點是肯定的，對外開放和世界經濟一體化的深入發展，已經對西部的能源和礦産資源的市場競爭能力形成了嚴峻挑戰。實際上，單純從經濟效率考慮，資源導向型的西部大開發的價值還是一個值得商榷的問題。我認為，立足於資源開發的西部大開發也許還為時過早。但是，從社會公正和政治穩定來看，西部發展又是絕對必要和刻不容緩的。這也是無需爭辯的定論！那麼有沒有一條能夠同時兼顧經濟效率、社會公平和政治穩定的西部發展戰略呢？我認為答案是肯定的。 “以人為本的西部發展戰略”就是這種“一舉三得”的西部發展戰略！
以人為本的西部發展戰略強調，西部開發的最根本目標是為西部全體人民特別是處於社會底層的人民創造更豐富的發展機會和更高的福利水準。
這一戰略可以滿足效率、公平與穩定的共同要求。首先，按照現代福利經濟學的説法——效率等於需求的滿足，“有效率”的區域開發模式就是那種能夠滿足當地人民需求的模式。因此“以人為本”的定義已經先天地、內在地蘊涵和保證了“經濟效率”。其次，“公平”是與“不平等”相對而言的。“不平等”表現為公民之間的各種差距——經濟的、社會的和政治的“差距”，而最基本的“差距”是經濟差距。由於“以人為本的發展策略”強調擴大和改善所有人特別是社會底層群體的發展機會和福利水準，因此這種發展模式可以有效地縮小社會差距，緩解不平等，促進社會公平。第三，保證“效率”和“公平”的西部發展本身，也為政治穩定、邊疆安定和民族團結奠定了基礎。
在“極端”和“誇張”的意義上，“以人為本”意味著，只要當地居民的發展機會擴大了、福利水準提高了，區域發展的目標就實現了。至於當地的經濟總量是否增長了，地區差距是否縮小了，綜合國力是否提高了，國內需求是否擴大了，等等等等，都屬於次要目標。也就是説，“以人為本”的西部大開發的最最根本的目的是擴大西部居民的發展機會、提高他們的福利水準。
三、實現“以人為本的西部發展戰略”的基本途徑
那麼在現實條件下，如何才能最大限度地擴大西部居民的發展機會、提高他們的福利水準呢？在現實當中，指示個人的發展機會和福利水準的最重要指標是收入水準。而一個地區的全體居民的整體福利狀況取決於兩個關鍵因素，一是平均收入水準（地區經濟總量/地區總人口），二是居民收入的平等程度。平均收入越高，收入分配越平等，則整體福利狀況就越好。因此，實現“以人為本的西部發展戰略”的基本途徑，一是擴大分子，發展本地經濟，做大蛋糕；二是關注不平等問題，公平地分配蛋糕；三是減小分母，有意識地推動人口向東部流動，減少西部地區的人口比例。途徑一和途徑三致力於提高區域的平均收入水準，而途徑二則著眼于改進區域內部的收入分配。
“以人為本的西部發展戰略”強調擴大和改善西部居民的發展機會和福利水準。對於這一戰略來説，改善西部人民的生活品質是唯一目的，至於這一目的是通過他們在本地奮鬥實現的，還是通過勞務輸出或移民東部實現的，並沒有什麼不同，兩者都值得大力提倡。但是“資源導向型西部開發戰略”卻有意無意地回避人口流動問題，只是片面強調“做大分子”戰略，絕口不提“減小分母”戰略。這是這兩種西部開發思路的根本區別之所在！
既要做大蛋糕，又要公平地分配蛋糕
區域經濟發展是提高平均收入水準的必要前提，而且區域經濟發展必然導致每人平均收入水準提高。但是，每人平均收入的提高並不能保證當地所有人的收入水準都得到同步增長，也不能保證低收入群體的福利狀況得到改善。如果發展成果的分配是不平等的，必然要有一部分人的福利水準得不到“相稱的”改善，而且有些人的福利狀況還有可能惡化，甚至淪入絕對貧困境地。因此在西部開發過程中，政府必須關注不平等問題，使全體居民公平地分享發展成果。
在社會公平方面，我們既要接受邊沁的正義原則，也要接受羅爾斯的正義原則。邊沁主張追求最大多數人的最大幸福。羅爾斯主張應該優先考慮處境最不利的人的福利。為了滿足邊沁的要求，應該優先支援農村經濟發展，並通過産業政策支援勞動密集型産業的發展，擴大工資在GDP中的份額，確保絕大多數人（勞動者）的收入水準得到提高。為了滿足羅爾斯的要求，應該通過財政轉移支付，實施反貧困計劃，致力於提高最低收入群體的收入水準，保障他們的基本人權。
“非財政政策”比“財政政策”更為重要
可以有把握地預見，在今後一個相當長的時期內，東西部之間經濟總量的差距還要持續擴大。在這種背景下，如果不減小西部佔全國人口的比重，那麼東西部之間的每人平均收入差距必然要繼續擴大。而在短期內降低西部人口比重的唯一途徑就是人口流動。因此如果真想控制東西差距的話，就要採取切實可行的措施促進西部人口向東部特別是東部的大中城市流動。可以説，減少西部人口是造福西部人民的最有效手段之一。
我個人認為，在短期內，想通過中央的財政轉移支付，增加對農村和欠發達地區的投資，來縮小城鄉差距和地區差距是不現實的。首先，東部並不太富裕，“抽肥補瘦”的餘地不算太大。其次，中央稅收能力令人擔憂，稅收增加的前景並不樂觀。最後，有限的財政資源能有多少落到西部頭上值得懷疑。公共決策的政治經濟學告訴我們，經濟勢力必然表現為政治權力，而政治權力則直接影響公共決策。西部地區疲軟的經濟地位決定了它們不可能對中央決策具有強大的影響力，因而在分割財政資源的競爭中很難佔得太大的便宜，不可能得到中央財政太多的支援，因此西部不可盲目樂觀。也正因為如此，我才反覆強調非財政政策的必要性和重要性。當然，非財政策略並不意味著中央政府無所作為，實際上，通過實施産業政策（如支援勞動密集型産業）和就業政策（如開放城市勞動力市場），中央政府可以更有效地提高西部居民的收入水準。
四、補充性政策建議
目前，針對西部大開發中央提出了五項措施，即“加快基礎設施建設”、“切實加強生態環境保護和建設”、“積極調整産業結構”、“發展科技和教育，加快人才培養”、“加大改革開放力度”。這些都是非常正確的，也是極為必要的。一年來，其他學者、研究機構和政府有關部門也提出了各種各樣的政策建議。以下是我提出的幾項“補充措施”：
第一，建立全國統一的勞動力市場，打破就業的城鄉壁壘和地區壁壘，促進西部人口向東部地區特別是東部大中城市流動，降低西部人口比重。
是什麼造成了中國異乎尋常的城鄉差距和地區差距？是政策！是制度！幾十年來，我們用一套嚴密的制度牢牢地捆住了中國人的腳，有力地限制了人口流動，使“人往高處走”這一緩解空間差距的自然機制無法發揮應有的作用，致使城鄉差距和地區差距持續擴大。這種制度也把農村居民排除在工業化和城市化之外，剝奪了他們分享現代經濟發展的權利。實際上，打破人口流動壁壘，“解放中國人民的腳”，是控制城鄉之間和地區之間收入差距持續擴大的最有效的途徑。不要忘了，“遷徙”是公民的基本權利，西部居民同樣擁有這種權利。中央政府有責任確保東部向西部勞動力開放就業市場、城市向農村開放勞動力市場。令人遺憾的是，目前的大趨勢卻是各大城市紛紛著手建立就業門檻，千方百計地把外來勞動力特別是來自農村的勞動力拒之門外。當然這種做法可以緩解各地的燃眉之急，但卻無法解決全國的長期問題，而只能把愈益嚴重的問題推向未來。
第二，通過産業政策支援勞動密集型産業的發展，為勞動者創造盡可能多的就業機會，提高工資在GDP中的份額，改善收入分配狀況。
工業化模式對收入分配狀況具有直接而重要的影響。由於工資收入要比資本收入更有利於分配平等化，所以採取勞動密集型的工業增長模式，使工資收入所佔份額上升，會改善收入分配狀態。郭婉容等人在總結台灣發展經驗是指出：“勞動密集型工業的迅速發展創造了就業機會，特別是為非熟練勞力提供了就業機會。工資收入佔總收入的份額增加了。這是在60年代裏台灣得以實現迅速增長同時又改善收入分配的最重要因素之一。”通過強調勞動密集型生産來充分利用台灣巨大的人力資源，使台灣産品在國際市場上具有競爭力，在推動增長的同時，改進收入分配狀況，而且使財政的再分配變得不太必要。其實，對政府徵稅能力較弱、有限的財政收入很難落到弱勢群體頭上的這類國家，産業政策反倒成了調節收入分配的最有效的工具。
第三，採取“點-軸模式”，建設幾個特大城市，優先發展大中城市，並依託城市和交通幹線帶動區域發展。同時，在西部地區率先打破城鄉壁壘，促使人口向城市特別是特大城市和大中城市集中。
“西部”是一個巨大的地理空間，幅員遼闊。“西部大開發”不可能全面鋪開，遍地開花。必須集中資源培育“增長極”，並通過這些“增長極”帶動整個區域發展。
與此相關的是城市化問題。在城市發展問題上，我們應該尊重工業經濟的發展規律，順其自然。什麼規模的城市能夠發展就放手讓什麼城市發展，既不要削足適履，也不要拔苗助長。中國目前的問題是特大型和大型城市太少了，而不是太多了。應儘快取消那些限制特大城市和大城市發展的不合理政策，全力支援中心城市發展。
世界銀行在最新的《世界發展報告（2000）》中指出，在世界經濟一體化時代，城市必鬚髮揮使地區經濟融入世界經濟的職能，而只有大城市尤其是特大型城市才能擔此重任。因此，西部地區如果想要利用中國加入WTO的機會發展自己，就必須徹底轉變現行的城市化戰略，全力支援大城市發展，積極引導人口向大中城市流動。
第四，發揮比較優勢，積極參與全國市場和世界市場，利用中國加入WTO的機會，力爭後來居上。
眼下的“西部大開發”具有兩大背景：一是改革，市場經濟體制的基本框架已經初步確立；二是開放，中國正在越來越深地融入世界市場。這種背景決定了，我們必須把西部置於一個開放的市場之中，遵循比較優勢原則發展區域經濟。
需要強調指出的是，不能僅僅把“遵循比較優勢”、“發揮比較優勢”理解為“根據比較優勢調整産業結構”。實際上，我們還可以人為地創造比較優勢，並利用這種人為創造的比較優勢贏得發展。目前，西部有可能通過“搶先開放”和“保持低調”創造出兩項“政策性比較優勢”。
其一，率先開放壟斷部門，憑藉市場準入優惠，與東部競爭資源，吸引國內外資源進入西部。此所謂以“開放促開發”。除了改善基礎設施、制定優惠政策之外，要想吸引外部資源進入西部，在市場準入方面西部一定要比東部更加開放。率先開放長期受到保護、高度壟斷、已經形成既得利益的行業，如金融、保險、電信、能源和電腦製造等部門。首先向國內開放市場，進而向國際市場開放。這也許是西部與東部競爭資源的最有效的手段之一。
其二，制定、實施與發展階段相適應的環境政策，利用相對較低的環保標準與東部和發達國家競爭資源。誰都明白，沒有污染要比有污染好。誰都知道，後來者最好能汲取先行者的教訓，不要再犯“先污染，後治理”的錯誤。但是窮人最迫切的需要是吃好、穿好、住好，而且如果沒有“特別的好處”外部資源也不可能自動跑到西部來。正如較低的勞動標準和環保標準構成了發展中國家與發達國家進行國際競爭的主要資本，低工資和低環保標準也構成了西部的比較優勢。當然在西部開發中還是要“加強生態環境保護和建設”，但是我還是要告誡西部，要保持清醒，實事求是，制定和實施與自己的發展水準相適應的環境保護標準，不能人為地摧毀自己的比較優勢，相反還要有意識地利用這一優勢。
（作者單位：中國科學院國情研究中心）
中國網 2000.11.23
作者簡介：
康曉光，1963年2月出生於中國遼寧省瀋陽市。曾就讀于中國人民解放軍國防科技大學、大連工學院、中國科學院研究生院，獲得數學學士學位和生態學碩士學位。現為中國科學院國情研究中心研究員、中國科學院國情分析小組成員、中國青少年發展基金會研究委員會主任、雲南資源環境研究中心主任。長期從事中國轉型時期公共政策研究，近年來主要在收入分配、國家與社會關係、糧食貿易與糧食安全領域開展研究。兩次獲得中國科學院科技進步一等獎。已出版專著十余部，發表論文近百篇。
代表作為：《中國貧困與反貧困理論》（廣西人民出版社，1995年，南寧）；《中國地區差距報告》（與胡鞍鋼和王紹光合著，遼寧人民出版社，1995年，瀋陽）；《創造希望——中國青少年發展基金會研究》（漓江出版社-廣西師範大學出版社，1997年，桂林）；《地球村時代的糧食供給策略——中國的糧食國際貿易與糧食安全》（天津人民出版社，1998年，天津）；《中國人讀書透視》（與吳玉侖、劉德寰、孫惠合著，廣西教育出版社，1998年，南寧）；《權力的轉移——轉型時期中國權力格局的變遷》（浙江人民出版社，1999年，杭州）；《法輪功事件全透視》（明報出版社，2000年10月，香港）。
