近日有媒體報道稱，目前至少有138個縣希望撤縣設市。儘管未得到國家主管部門的正面回應，但像陜北明星縣神木等地“撤縣改市”的計劃已規劃了很久。

不過，在一些專家看來，中國一直都是以縣制為基本治理單位和行政單元，如果過多的縣改為市或區，將衝擊以縣制為基礎的治理制度，因此未來縣改市可能不會放開。

16年冰封或解凍，在城鎮化如火如荼之際，凍結了16年的“縣改市”熱潮有捲土重來之勢。

縣改市開閘?

上世紀八九十年代，縣改市在江蘇、山東、浙江等地風起雲湧，其中，江蘇縣級市數量超過了縣的數量，蘇南的縣基本都改了市。在井噴期的1994年~1996年，全國共有95個縣改市和1個新設縣級市。

改為市之後，江浙魯等省的縣域經濟也得到了快速發展，每年的全國百強縣排行榜基本都被這三個省佔據。

縣改為縣級市，儘管行政級別仍然一樣，但兩者之間的差別卻很大。“改市後名字好聽點，招商引資更容易點。”福建雲霄縣一位官員告訴《第一財經日報》。

另一方面，由於縣的重點是農業發展，市以非農為主，兩者的發展機會也不同。“最根本的是建設城市中配置資源的權力增大了。”中國社科院研究員、中國城市經濟學會副會長牛鳳瑞告訴記者。

國家行政學院公共行政教研室主任竹立家認為，縣改市是一條正確的發展道路，“如果一個縣的經濟發展水準比較高，城市規劃面積到位，財政收入達到一定的水準，人口聚集達到一定的能量，自身的造血能力大幅度提高，就可以變成市。”

他認為，城鎮化快速發展的一個前提是大幅度增加中小城市的數量，增強中小城市自身的發展能力，這就需要給中小城市放權，讓他們有擴張和發展的慾望，讓他們按照城鎮化的速度、公共服務模式來發展，使人民就地變成市民。

不過，縣改市一度引起盲目跟風，不少農村人口比重過大的縣改為市，帶來假性城市化、城鄉概念模糊等問題。1997年縣改市被叫停。

本輪城鎮化大潮之下，縣改市的大閘能否重新啟動仍未可知。北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷認為，縣改市或者縣改區並不是此輪新型城鎮化的突破口和重點，“新型城鎮化應該更注重實質，而不是這些表面的東西。把縣改為市是針對地級市政府把一些經濟條件比較好的縣變成區的一種‘自衛性動作’。”

彭真懷認為，如果縣紛紛改市，可能會向另一個相反的或者病態的方向發展，地方會以發展城市和工業為目的，更多地佔用農田、土地。

地級市偏愛縣改區

不過，在1997年縣改市被凍結之後，縣改區卻方興未艾，目前全國中心大都市已基本將周圍的縣(市)改為區。以廣東為例，在珠三角地主要縣(市)改為區之後，東西北地區縣改區亦不少，去年底以來，廣東清新縣、揭東縣先後撤縣改區。

根據民政部數據，全國市轄區數量從2000年的787個增至2011年的857個，縣級市則從400個下降到369個。一些百強縣諸如著名的順德市、錫山市、吳江市等相繼變為市轄區。此前有媒體稱，像廣東增城市、湖南長沙縣、四川雙流縣等發達縣市也可能面臨變區的命運。

前述雲霄縣官員告訴記者，在縣改市和縣改區之間，體現地市縣級政府和地級市政府之間不同的利益訴求，相比縣級政府對縣改市的渴求，縣改區則體現了地級市政府擴張地盤的迫切願望。

“最根本的還是地方利益之爭，地級市喜歡縣改區，一是為壯大本身的經濟實力，二是獲取更多的財政資源，三也是市領導政績的表現。”竹立家説。在2009年省財政管縣等政策實施後，一些地級市政府擔心所屬縣脫離自己的控制，出於這種目的，就紛紛把下屬地縣改為區。

相比而言，縣級政府對改為區大多比較抵制。“縣改市會增強縣級政府的獨立性，改成區之後，獨立性差不少。”前述雲霄縣官員表示。

在縣改區上，縣級政府與地級政府顯然存在不小的利益衝突，不少地方出現當地群眾不滿縣(市)改區的事件。例如，湖北大冶曾在1994年撤縣建市，2005年，因當地群眾不滿“撤市改區”，此事後來作罷。

“縣為什麼不願意變成區?因為它的行政自主權、縣域經濟的發展、縣城發展的規劃、社會管理許可權都要上升到地級市去。”竹立家説，一些本來自身經濟發展較為突出的縣(市)改為區之後，自身的發展動力也隨之弱化。“以順德為例，在改區之前，順德一直是全國領先地，但後來就不如昆山、江陰等地了。”

在彭真懷看來，縣改區與城鎮化發展並不相適應，中國城市化中存在的問題，與縣改區有很大的關係，很多縣改區後，城鎮人口不到三分之一，農業人口占到三分之二，“很多虛假的城市化數據跟這個有關，目前全國大概有1.49億的城鎮化人口是假性城市化，就是只是行政區劃改了，但生活和經濟的狀況還是農村的特徵，並沒有實現真正的城市化。

專家指出，縣改區應該分兩種情況，一些縣與地級市在空間、交通、經濟上聯繫非常密切，比如有的縣把地級市包圍了，這樣的縣可以改區。但一些縣與地級市在空間上離得很遠，經濟聯繫不大，就不適宜改為區。

牛鳳瑞説，一些大城市像北京、上海本地，本身具有強大的輻射力和擴散力，周圍的縣改區之後，發展遠遠大於縣域自我發展的利益。而大部分地級市還處在集化階段，希望各個要素向主城區聚集，這樣對周圍縣的輻射作用就不夠大，改區只會進一步吸附周圍縣域的資源。“還是要尊重縣市級發展的自主決策權，縣級行政區是我們未來發展的基本行政單元。”（第一財經日報）