隨著我國城市化從增量擴張進入存量更新階段，改革開放以來推動城市快速發展的土地財政機制正在逐漸失靈，單純靠政府投入或者企業投資均不能完全解決投入産出問題，城市更新迫切需要引入新的變數。

像北京、上海、廣州這種歷史悠久的文化名城，在早期快速城市化過程中留下許多問題，例如，部分資産因産權不清晰造成管理責任主體不明晰，過度管控導致資源浪費，資訊不對等，造成大量閒置資産未能合理利用。政府要聯合一些具備系統運營能力的社會企業共同參與，才能盤活這些資産。我們建議，構建一個基於政府和城市更新運營商雙主體的城市更新雙引擎。其中，地方政府作為城市更新的決策者與監督者，主要角色是完善政策和維護公平，而城市更新運營商的主要任務包括開展社會動員、重建社區關係、完善社區服務體系、優化配置城市閒置資源等。

增加社區社會資本投入可以為超大城市更新和基層治理的轉型升級提供持續動力。充分發揮各類城市更新運營商的專業能力，促進社區居民、社會組織、金融機構、社區服務的提供者和其他社會參與者加入城市更新，承擔社區更新的調查、規劃、動員、實施、運作，共用價值。通過專業化的服務外包、社會化的治理結構、模組化的服務劃分、精細化的治理手段，提高社區治理效率，降低社區治理成本。

打造城市更新雙引擎的關鍵是將城市更新的邏輯從土地資本驅動的空間生産轉變為社會資本驅動的社區建設，動員房地産開發商向承擔更多社會責任的社會企業轉型，拿出部分利潤從事社會公共福利和慈善工作，使參與式、綜合性、可持續的城市更新成為可能。

城市更新的雙引擎可以有效拉動社會資本的參與。首先，雙引擎意味著政府和企業之間更緊密的互動合作，這種合作通過正式和非正式的規則建立社會網路來促進社會資本。其次，雙引擎之間的相互作用可以形成一個可持續的向心力，吸引居民、社會組織、金融機構和其他參與者，通過編織不同利益相關者之間的關係網路來增加老舊城區運營和治理的社會資本。

當然，社會資本參與城市更新也存在不少問題和風險。在企業跳出傳統地産開發模式後，保障資金流可持續，建立企業、政府、社區居民之間信任機制等問題有待解決；另外，由於城市更新的公共屬性，城市更新運營商必須是一種全新的社會企業，除了具有足夠的投資、專業的經營能力外，還需要有足夠的社會責任感。在城市更新過程中引入社會資本的同時，需要政府進行必要的監督與引導。

建議從以下八個方面完善相關制度。一是建立制度體系，約束城市更新運營商的經營行為和利潤空間。二是建立城市更新雙引擎制度，讓政府和企業相互制約並相互支撐，共同推動城市進步。三是加大智慧城市建設，完善新基建市場規則。四是建立面向城市更新設備和服務供應商的總承包制度，實現從設計、採辦、建造到安裝階段統一策劃、統一組織、統一指揮、統一協調。五是引入城市經理人制度。六是完善投融資制度。七是強化資訊公開制度。八是建立運營服務的監管制度，對運營商進行準入管理。