草木植成，國之富也。我國天然草地面積近40億畝，主要分佈在西部和北部的半乾旱、乾旱和高寒地區，佔國土面積的27.6%，是陸地重要自然生態系統。作為生態與生産功能複合體，草原被譽為“水庫”“錢庫”“糧庫”和“碳庫”，對維護國家生態安全和經濟社會可持續發展具有不可替代的作用。
然而，我國草原生態系統整體仍較脆弱，約70%的草原處於不同程度的退化狀態，究其原因，與長期以來草原生態保護與生産發展之間的關係失衡、牧民生計維持與家庭增收過度依賴畜牧業發展、草原生態價值沒有得到充分實現等密切相關。
筆者認為，完善草原生態保護補償機制，健全依法補償制度，均衡協調草原生態與生産關係，促進生態價值兌現，實現生態“高顏值”和發展高品質的有機統一，或將成為走出一條以“生態優先、綠色發展”為導向的草原高品質發展新路的破題之法。
草原生態保護補償制度尚在摸索階段
生態保護補償是生態文明制度的重要組成部分。黨的十八大以來，我國陸續出臺了一系列重要文件，不斷加大生態保護補償力度，在各領域探索、創新符合國情的生態保護補償制度體系。從實踐來看，已建立起森林生態保護補償制度，將國家級公益林全部納入補償範圍；實施重點生態功能區轉移支付，對限制和禁止開發區域予以支援；推進濕地生態效益補償，封禁保護沙化土地，開展耕地輪作休耕制度試點等。
在草原方面，自2000年以來，我國陸續實施了退耕還林還草、京津風沙源治理、退牧還草、退化草原生態修復治理等一系列重大重點生態工程項目，對遏制草原快速退化做出了積極貢獻。其中，草原生態保護補助獎勵政策是最具代表性的一項生態保護補償機制的探索。
2011年，國務院決定在內蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和雲南8省區牧區全面實施草原補獎政策。2012年，又將範圍擴大到河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江5省及黑龍江省農墾總局。政策內容主要包括禁牧補助和草畜平衡獎勵，通過“一卡通”形式將資金髮放給牧民。截至2020年，中央累計投入資金約1701.64億元，政策惠及13個省（區）657個縣1210.42萬戶5066.63萬牧民，近26.05億畝草原初步實現草畜平衡，12.06億畝草原通過禁牧封育得到休養生息，草原承載壓力有所降低，快速退化趨勢得到基本遏制，生態功能逐步恢復。該政策成為專門針對草原保護的一項覆蓋範圍最廣、資金規模最大、受益牧民最多的惠牧政策。
但總體來看，我國草原生態保護補償制度尚處於起步摸索階段，在具體實踐中仍存在以下主要問題：
其一，國家是投資主體，社會參與嚴重不足。目前，我國實施的主要涉草生態保護修復項目均以中央財政投資為主，地方和社會資本投入較少。雖然中央財政投入取得明顯成效，但相比全國40億畝天然草地的全域保護修復，受資金投入量影響，工程項目覆蓋範圍十分有限。同時，草原補獎政策儘管覆蓋範圍廣，可是標準偏低，禁牧補助和草畜平衡獎勵遠低於牧民生産經營的機會成本。因此，很多牧民雖然認同並積極參與該項政策，獲得了補獎資金，但在行動上往往減畜減壓不到位，超載、偷牧等行為依然普遍存在，政策激勵不足和約束不力等問題突出。
其二，“保護者獲益、破壞者付費”的公平、高效機制尚未真正建立起來。1985年頒布的草原法，為依法保護草原奠定了法治基礎。但目前仍存在草原概念定義範圍不清楚、行政處罰依據不充分、部分監管領域缺失等問題。此外，現有法律法規對利益主體、受償主體等未作出明確界定，致使生態保護補償依據不充分。對保護草原行為，較低的補償標準難以補足相應的代價付出；對破壞草原行為，被查處概率低、懲罰力度小，達不到實現草畜平衡的管理目標——可以説，當前“減畜減收、保畜保收、增畜增收”的牧戶收入策略，並未因實施草原補獎政策而徹底改變。
其三，草原生態保護與生産發展的矛盾依然突出。當前，牧民對草原生産功能的依賴仍較強，80%以上的家庭收入源自畜牧業生産，增收依靠增畜的傳統生産經營方式尚未得到根本改變。在維持和不斷提高農牧民收入的現實需求下，保護草原生態與發展畜牧生産之間的矛盾難以調和，超載放牧屢禁不止。相關統計數據顯示，全國草原仍超載10%左右。實地調研發現，部分地段草原放牧超載達30%，超載50%以上的牧戶還不少。即使高成本修復治理退化草原，工程項目實施結束後交還給承包經營者繼續使用，又將面臨二次退化的風險。
草原不僅是牧民的生産資料，還具有重要的生態功能，尤其在防風固沙、保持水土、涵養水源、固碳釋氧、維持生物多樣性等方面。據估算，我國天然草地每年提供生態服務價值達1497.9億美元，是草原補獎政策資金投入的近70倍。目前，由於生態保護補償機制尚不健全，草原生態功能的價值無法充分體現，牧民保護草原難以獲得足夠的價值兌現，使得我國草原一直處於輕生態重生産的利用慣性中。為此，亟須引入新機制、探尋新路徑，走出一條生態與生産雙贏的牧區高品質發展新路。
多管齊下築牢草原生態安全屏障
黨的二十大報告明確提出，要“建立生態産品價值實現機制，完善生態保護補償制度”。針對當前我國草原生態保護與生産發展存在的問題，著力推進生態保護補償制度體系的完善和全面落實，將為築牢草原生態安全屏障提供持續有力的制度保障與支援。
首先，完善草原生態補償制度的框架體系。按照生態補償理論，生態保護補償制度框架要素包含補償主體、對象、方式和標準。其中，補償主體主要明確“誰補償”。根據“受益者、破壞者付費”原則，草原生態保護補償主體包括中央及各級政府，草原開發者、消費者和破壞者，公益性生態保護組織和受益地區的居民及政府等。補償對象包括牧民、村（嘎查）集體、地方政府和作出貢獻的企業、組織或個人等。對於為保護草原而放棄發展機會，從而導致經濟社會發展緩慢、地方財力緊缺的部分牧區，應加大縣域轉移支付力度。補償標準主要解決“補償多少”。一般來講，確立生態保護補償標準，可參考草原生態系統服務價值增量、生態保護者成本投入或經濟損失、生態受益者的收益或被破壞草原生態治理的成本等。補償方式主要解決“如何補償”。從目前的實踐來看，市場補償和政府補償是最常見的方式。
其次，建立健全相關法律法規，優化政策機制。針對草原生態保護補償權利和義務的主體與內容不明確等問題，要抓住《生態保護補償條例》的出臺契機，結合實際對草原生態保護補償的基本原則、標準、範圍等作出全面系統規定並細化實施細則。同時，優化草原補獎政策。從實踐效果來看，相對“均等化”的生態補獎政策設計和“重堵（控制牲畜數量）輕疏（多途徑解決牧民生計問題）”的管理策略，難以補足一部分牧民保護草原付出的代價，並有效解決社區內牧戶佔有資源不均等和區域間發展不平衡等問題。為此，應本著“獎優扶劣”“助強扶弱”原則，重塑政策機制，重構補獎格局，推動生態補獎政策向體現更加公平、高效的差異化生態保護補償機制轉變。
再次，強化草原生態監測和生態修復體系建設。完善草原監測評價預警技術體系，建立基於自動監測與人工輔助監測相結合的網路體系，為開展牧戶、縣域、區域流域乃至全國尺度的草原生態健康預警、生態破壞損失量估算、生態服務産品供給量核算等提供基礎資訊，為研定草原生態保護補償標準提供依據。同時，完善草原保護地體系建設，加強縱向生態保護補償。在全國已建成的1.18萬個自然保護地中，草原類型自然保護地僅有40多個，佔全國自然保護區總數的0.33%。因此，應加大草原自然保護地建設，可通過中央預算內投資對其基礎和公共服務設施建設予以傾斜；構建跨區域聯防聯治機制，實現草原橫向生態保護補償，探索毗鄰區域間草原生態保護聯防聯控聯治機制，開展聯合生態監測和退化草原共同治理，共用生態恢復成果。
最後，促進産業發展，通過優質産品附加值兌現實現補償。要有效降低草原承載壓力，就要保障牧民收入穩定提高。一方面，推動建立草畜産品優質優價機制，保障附加值實現；另一方面，引導發展特色優勢産業，走産業生態化道路，擴大綠色低碳産品供給，促進優質産品附加值的實現。需要指出的是，除了貨幣補償，生態保護補償還可以表現為實物補償、智力補償、政策補償、項目補償等。草原生態保護補償制度應該充分利用多元化的補償方式，多方面、全方位構建補償體系，對草原生態保護作出貢獻的牧民個體、群體或集體給予更多優惠。
（作者：丁勇 李媛，分別係中國農業科學院草原研究所研究員、九三學社內蒙古自治區委員會宣傳部副部長）
