生態環境是關係黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關係民生的重大社會問題。祁連山地區是我國西部重要的生態安全屏障，是黃河流域重要的水源地。但長期以來，祁連山局部生態破壞問題突出。習近平總書記對祁連山生態環境問題十分關心，多次作出重要批示指示，中央2017年專門對祁連山生態環境問題進行了通報。今年5月中旬，中央黨校第44期中青一班二支部調研組前往甘肅祁連山地區有關縣區，通過集中座談、單獨訪談、查閱資料等方式，與當地幹部群眾和專家學者進行了面對面交流，對祁連山保護區生態環境整治情況進行了深入調研。
地處甘肅、青海兩省交界的祁連山，東起烏鞘嶺，西至阿爾金山，南鄰柴達木盆地和青海湖，北接河西走廊，綿延800多公里。祁連山與其冰雪融水形成的河西綠洲共同構成了阻隔巴丹吉林、騰格裏沙漠南侵的防線，是拱衛青藏高原乃至“中華水塔”三江源生態安全的重要屏障。
然而，長期以來，開山挖礦、過度放牧、截流發電等活動，讓這座“母親山”遭到破壞。中央對祁連山生態環境問題通報後，一年時間過去了，甘肅就保護區生態環境整治開展了哪些工作？生態環境整治和修復的效果如何？
帶著這些問題，調研組深入甘肅張掖、金昌、武威等地市，實地察看了礦山、水電站設施、旅遊和生態移民等項目，對保護區生態環境保護和治理修復情況進行了深入調查了解。
祁連山保護區生態環境保護總體情況
據中科院蘭州分院提供的資料，祁連山區總面積1767.2萬公頃。其中，甘肅省963.44萬公頃，佔54.52%；青海省803.76萬公頃，佔45.48%。區域內自然生態系統多樣，野生生物資源豐富，草地面積佔保護區總面積的80%，森林覆蓋率28.5%，是石羊河、黑河、疏勒河等內陸河的發源地和徑流形成區，也是河西綠洲非常重要的水源地，對河西走廊、內蒙古西部500多萬人口、1000多萬畝耕地和上百個工礦企業的生産生活保障發揮著重要作用。祁連山西段屬於中、強度的自然生態系統脆弱區；中段主要是高寒草甸區，地勢高、氣溫低，陰濕多雨，植被覆蓋度較高，屬於中度自然生態系統脆弱區；東段主要是溫性草原區，地勢相對較低，植被覆蓋度較低，屬輕、中度生態系統脆弱區。
據介紹，甘肅祁連山國家級自然保護區（以下簡稱“祁連山保護區”）歷經多次劃分，幾度變更：
1987年，甘肅省政府將祁連山自然保護區列為省級自然保護區，劃定總面積176.7萬公頃。
1988年，國務院批准設立甘肅祁連山國家級自然保護區，批復面積23萬公頃，但未明確具體保護範圍界限，也未進行功能區劃。
1997年，《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》頒布，將祁連山國家級自然保護區面積確定為265.3萬公頃。
2014年，國務院批復甘肅祁連山國家級自然保護區範圍調整方案，劃定總面積為198.7萬公頃（包括青海省16萬公頃），其中核心區50.4萬公頃、緩衝區38.7萬公頃、實驗區109.6萬公頃，在甘肅境內涉及張掖、金昌、武威三市八縣區及中國農業發展集團所屬山丹馬場。
調研組了解到，祁連山的開發經歷了四個階段：20世紀60年代以森林砍伐為主、80年代以礦産開發為主、90年代以水電開發為主、進入本世紀以旅遊開發為主，對生態環境造成不同程度的破壞。甘肅省有關部門提供的資料顯示，20世紀90年代到本世紀初，保護區範圍內僅肅南縣就有532家大小礦山企業，張掖境內的干支流上先後建成了46座水電站。由於開發活動過重、草原過牧過載、人類活動干擾，不同程度影響到氣候乾旱、雪線上升、草原退化，對生態環境造成了嚴重破壞。
習近平總書記對祁連山生態環境問題十分關心，多次作出重要批示指示，明確要求加強對祁連山生態環境的保護工作。2017年，中央電視臺曝光祁連山生態環境問題後，中央派出專項督查組對祁連山問題進行督查。此後，中央下發了《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關於甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題督查處理情況及其教訓的通報》（以下簡稱《通報》），指出祁連山國家級自然保護區生態環境破壞的主要問題和原因，並決定對相關責任單位和責任人進行嚴肅問責。
保護區生態環境問題整治取得階段性成效
中央《通報》下發後，甘肅省委省政府高度重視，先後召開了30多次專題會議，全省各級各有關方面認真學習貫徹習近平總書記對祁連山生態環境問題的重要批示指示精神，研究提出貫徹落實中央《通報》的意見。省裏成立了由省委書記、省長任雙組長的祁連山生態環境問題整改工作領導小組，省政府成立了省整改工作推進組，制定保護區生態環境問題整改落實方案，明確提出了8個方面31項整改任務；各有關市縣區和省直相關部門制定了整改專項工作方案，通過建立臺賬、挂圖作業、責任倒逼、限期銷號，抓整改落實。
調研組了解到，甘肅對祁連山保護區全面開展探採礦、水電開發、旅遊項目、生態移民和生態恢復等問題整治工作，目前取得了階段性成效。
探採礦項目全部實現關停。保護區內144宗礦業權已全部停産停工，其中已經完成退出80宗（登出或公告廢止式退出71宗、扣除式退出4宗、補償式退出5宗），剩餘64宗礦業權正在抓緊退出，力爭2018年年底全面完成。目前，中央《通報》指出的14宗違規礦業權基本完成封堵探洞、回填礦坑、拆除建築物以及覆土種草等礦山環境恢復治理。調研組實地察看的肅南縣神麒煤礦、永昌縣馬營溝煤礦，礦區已經實現填埋，按照生態環境保護要求進行了環境恢復，並新植了樹木、播種了草籽。
水電開發項目整改有序推進。保護區內共有42座水電站，9座在建水電站中已退出7座、保留2座，33座已建成水電站關停退出3座、規範運營30座，已安裝生態流量無障礙下泄設施和視頻監控系統，實現線上監控和預警管理。調研組實地察看的龍首一級、龍首二級水電站，已完成永久性生態放流設施的建設改造，實現了數字、實景雙重監視，並通過VPN專網接入當地政府監控平臺實現同步監控，確保了枯水期不少於3.33立方米/秒、豐水期不少於7.46立方米/秒的不間斷生態放水，達到電調服從水調的生態放水要求。
旅遊設施差別化整治逐步完成。保護區中應整治的旅遊設施共有25個，目前已完成整治21個，拆除了旅遊設施，實現了生態恢復。處於保護區實驗區的4個旅遊項目，經過環境評估，在不影響生態環境的前提下，擬保留並規範管理運營。調研組實地察看的鸞鳥湖項目和驃騎將軍大營項目，正在通過環評、保護區準入審查、土地權屬變更、旅遊項目備案等嚴格程式，已報原國家林業局進行審核。
核心區和緩衝區居民搬遷穩步推進。甘肅省制定了祁連山國家級自然保護區核心區農牧民易地搬遷方案，包括生態保護、移民搬遷、農牧民定居、草原獎補、公益林管護、精準扶貧等政策，鼓勵保護區核心區農牧民易地搬遷。調研組了解到，張掖市目前已經完成了核心區149戶484名農牧民搬遷，武威市將核心區和緩衝區10戶34人納入易地扶貧搬遷工程。武威市古浪縣還對祁連山南部山區實施了生態移民易地扶貧搬遷黃花灘項目，至2017年年底，搬遷山區群眾1.2萬多戶、5萬多人，併為搬遷群眾規劃建設戈壁日光溫室産業園，夯實了産業基礎。
全面實施重大生態保護修復項目。2017年以來，甘肅從保護區生態環境整治問題入手，推進實施祁連山生態保護規劃、山水林田湖草生態保護修復試點等項目，系統修復生態環境。比如，張掖市規劃山水林田湖草生態保護修復項目13類78個項目，2017年實施祁連山水源涵養植被恢復保護和礦山治理恢復項目56個。同時，甘肅推進草畜平衡，將保護區8縣1場所有草原納入新一輪草原獎補政策範圍，其中肅南縣核心區農牧民遷出後95.5萬畝草原全面禁牧，3.06萬頭牲畜全部轉出。
保護區相關地方法規制度日趨完善
按照中央《通報》要求，甘肅省抓緊修訂相關法規，劃定生態紅線，推進祁連山國家公園體制試點和自然資源資産産權制度試點，構建産權清晰、責任明確、獎懲分明、追責問責的生態保護與建設長效機制。
修訂相關地方法規和劃定生態保護紅線。對《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》《甘肅省礦産資源勘查開採審批管理辦法》等地方法律規章中與上位法衝突的條款進行了修訂，同時對全省生態環境保護地方性法規進行了逐項逐條清理；出臺了《甘肅祁連山地區生態保護紅線劃定工作實施方案》，以縣為單位對祁連山地區生態保護紅線進行了劃定，加強生態空間管控。
強化規劃管控和事中事後監管。甘肅省環保、國土、發改、水利、林業等部門按照部門職責和有關法規，嚴格建設項目環評準入、規劃修編、行政許可、保護驗收等環節。加強生態保護執法力度，制定司法改革方案，出臺環境保護行政執法與刑事司法銜接工作實施細則，在公安、法院設立涉生態環境資源專門機構，重點環境違法案件由環保部門與監察部門、公安部門聯合掛牌督辦。同時，有關部門開展專項督查，加強保護區生態環境監測評估，依法查處偷排偷放等破壞生態環境的行為。
建立健全生態環境保護制度體系。完善祁連山保護區生態補償機制，推進祁連山地區黑河、石羊河流域開展上下游橫向生態補償試點，建立以祁連山國家公園為主體的自然保護地體系。制定《甘肅祁連山地區自然資源資産負債表編制制度》，完成了祁連山地區自然資源資産負債表編制工作。制定《甘肅省國家重點生態功能區産業準入負面清單（試行）》，祁連山冰川與水源涵養生態功能區10個縣列入範圍，嚴禁發展不符合主體功能定位的産業。出臺《甘肅省生態文明建設目標評價考核辦法》，將祁連山地區生態環境保護納入重點督查考核內容，列入省政府環保目標責任考核體系，加大考核分值權重，實行“一票否決”。嚴格執行《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，對祁連山生態環境問題相關責任人進行了嚴肅問責，包括省管幹部25人、縣處級幹部41人。同時，在全省開展領導幹部自然資源資産離任審計試點。
一些深層次問題需統籌解決
調研組發現，祁連山保護區生態環境問題經過集中整治，生態環境破壞趨勢得到有效遏制，生態環境建設取得了階段性成效，但也遇到一些新的問題和矛盾，亟須綜合研判，統籌解決。
首先，自然保護區相關法規需進一步完善。《中華人民共和國自然保護區條例》（以下簡稱《條例》）頒布于20世紀90年代，近年雖有修訂，但部分規定在執行中遇到一些問題。比如，《條例》規定保護區禁止放牧等人類活動。調研中一些地方幹部群眾反映，部分原住居民祖祖輩輩生活在保護區，與自然和諧相處，簡單封禁、絕對禁牧不利於生態保護。草地上牲畜的適度啃食會促進牧草生長，牛羊的糞便還有施肥作用。如果長期禁牧，草場容易退化，也容易發生火災。
針對上述問題，建議中央和地方有關部門根據保護區的實際，對《條例》中“自然保護區核心區、緩衝區禁止人類活動”“禁止放牧”等條款進行完善，針對不同功能的保護區域提出科學的管理要求，在對自然保護區加強保護的前提下，合理開發和利用自然保護區的資源，實現環保效益與民生效益雙贏。
其次，祁連山保護區生態補償力度還需加大。祁連山保護區涵養著疏勒河、石羊河、黑河流域等內陸河，對下游地區用水安全和繁榮發展作出了重要貢獻。但調研發現，保護區生態補償投入明顯不足。
從橫向生態補償看，調研組在張掖市了解到，2001年對黑河進行分水之前，該市農民用水量達95%，而自2001年按國家要求分水以來，已累計下泄179億立方米，使內蒙古居延海恢復了60平方公里的水面。張掖農民在枯水期為下泄水不得不減少有效灌溉，但並未得到實際補償。國家發展改革委已經將祁連山生態補償示範區納入國家西部大開發“十三五”規劃，甘肅省正在積極向國家彙報銜接，請求開展生態補償標準體系、生態補償資金渠道和建立利益雙方責權相配套政策框架試點工作。但目前還缺少生態補償標準、補償範圍、補償機制、補償模式、政策約束等方面的具體政策辦法，與保護區生態環境問題整治和生態保護的需要不相適應。
從縱向生態補償看，祁連山探採礦權退出補償資金還有很大缺口。調研組了解到，根據《甘肅祁連山國家級自然保護區礦業權分類退出辦法》，甘肅省國土廳會同財政廳對保護區未補償的剩餘74宗礦業權進行詳細測算，約需補償資金35.68億元。2017年甘肅一般公共財政預算收入僅佔支出的24.6%，縣級財政平均自給率為17.2%，僅靠甘肅地方財政解決保護區礦業權退出補償矛盾還有很大困難。
針對上述問題，建議中央有關部門建立健全科學的生態受益評價體系，儘快出臺祁連山保護區跨流域、跨省區的生態補償政策辦法，完善縱向轉移支付力度。同時，建議建立區域橫向生態補償制度，將祁連山冰川、雪山、濕地和凍土帶等納入生態補償範圍，按照生態服務價值提高補償標準，築牢祁連山西北生態保護屏障。
最後，祁連山保護區管理體制機制亟待理順。調研組了解到，甘肅祁連山國家級自然保護區在管理體制機制上存在不順暢的問題，如保護區內風景名勝區、森林公園、地質公園設置交叉重疊，由此造成保護區多頭管理。據基層同志反映，由於多頭管理，各部門下發的文件都要執行，但管護中遇到具體困難卻難以解決。同時，祁連山國家級自然保護區管理局屬省林業廳管理，既要履行規劃、科研、監測、監督、宣傳等職責，又要組織實施省林業廳下達的重點生態工程，扮演著“裁判員”和“運動員”雙重角色，缺乏地方行政管理的權威性和綜合性，這種體制不利於管護工作的長期高效順暢運作。
調研組還了解到，《祁連山國家公園體制試點方案》中，將祁連山國家級自然保護區大部分面積劃入了公園範圍，提出要建立祁連山國家公園管理體制，統一行使管理保護職責。但在具體操作上，有關市縣和部門遇到現實問題，比如，怎樣處理國家公園與保護區之間的關係、明確劃分相應保護管理職責，目前還缺乏具體的政策辦法；如何處理祁連山國家公園管理機構與現有祁連山國家級自然保護區管理局之間的關係、適應新一輪機構改革需要，目前還沒有明確的職責定位；如何處理國家擁有國家公園所有權與地方政府履行生態文明建設主體責任之間的關係、充分調動地方和群眾保護生態的積極性，目前仍然缺乏科學合理的制度設計。
針對上述問題，建議中央相關部門進一步加強對甘肅省的指導，切實提升主管部門權威、靠實屬地管理責任、簡化中間管理層級、理順執法管理體制、建立科研監測機構、強化環境監督檢查等，形成主管責任、主體責任、監管責任分工明確、權責一致、協調順暢的保護區管理體制機制。建議圍繞國家生態文明建設總體方案和國家主體功能區戰略，在推進祁連山國家公園試點中加強頂層設計和總體規劃，建立職責明確、權責一致、高效順暢、監管有力的管理體制機制，形成主管責任、主體責任、監管責任明確的責任體系。
（作者：中央黨校第44期中青一班二支部調研組 調研組成員：郭軻、杜業棟、常正國、周桂娟、包獻華、朱守科、田延輝）
