學前兒童權益離不開一部綜合性學前教育立法的保障。然而，由於立法缺失，長期以來我國學前教育是整個教育體系中的最薄弱環節。《中華人民共和國學前教育法》（以下簡稱學前教育法）的出臺，通過對學前教育政策的法律化，對學前教育性質與地位的明確、對學前兒童權益保障實踐難題的回應，為學前兒童權益保障提供了堅實的法律基礎。

一、從學前教育政策到學前教育法

我國學前教育的發展長期缺乏統一的立法保障。為填補立法空白，我國中央層面出臺了一系列學前教育政策。有代表性的如2003年教育部等部委聯合發佈的《關於幼兒教育改革與發展的指導意見》、2010年黨中央與國務院共同發佈的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》），以及為配合《規劃綱要》貫徹實施而由國務院發佈的《關於當前發展學前教育的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。《若干意見》在內容上涵蓋了學前教育的地位與性質、辦學方針、政府責任、財政投入、教師隊伍建設與權益保障，以及幼兒園的準入、安全、收費上的管理等事項，為學前教育實踐提供指引。政策具有靈活性，在立法機關對某一社會問題形成較為成熟的解決方案之前，往往發揮“試行法”作用，替代法律承擔社會治理的功能。然而，學前教育政策無法代替學前教育法。法律能夠得以有效執行，取決於其明確性和有責性。政策在明確性、有責性上的欠缺使得其執行效果不及法律。法律與政策的區別還體現在穩定性上。學前教育法的出臺，使經過實踐檢驗並被認為是成熟、有效的學前教育政策，被學前教育法以法律的形式系統地固定下來，在國家強制力的保障下，構成我國學前兒童權益保障的依據。

二、明確學前教育的性質與地位

保障學前兒童權益的基本要求是滿足學前兒童對學前教育的需求。這一問題的解決取決於如何認識學前教育的地位與性質，其關係到我國學前教育事業的發展方向以及政府承擔何種責任等關鍵問題。對此，《若干意見》指出，“學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業”“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性”。《若干意見》的以上規定有科學依據，此係由學前教育的社會功能所決定的。一方面，學前教育是我國學制的第一級，作為個人出生以後接受的首個正規學校教育，這一階段獲得的學習經驗不僅會影響他們的成長，還會影響他們在小學、中學、大學甚至之後人生的發展。從終身學習的立場來看，學前教育應當是個人發展的奠基時期，在我國國民教育體系中處於基礎性的地位。另一方面，學前教育不僅關係到個人的健康成長與成才，諸多研究成果還表明適宜的學前教育在增加國家稅收、提高國民素質、降低犯罪率等方面發揮著重要作用。鋻於學前教育在社會進步與發展中所承擔的特殊使命，其提供的産品或服務只能由人們共同佔有和享用，而不能僅歸屬於某一類人，此即學前教育公益性的意涵。由學前教育公益性延伸出來的要求是，學前教育事業的發展更應當強調公平性，保障每個兒童尤其是弱勢兒童享有平等接受學前教育的機會，此即學前教育的普惠性。《學前教育法》充分吸收了《若干意見》關於學前教育地位與性質的基本認識，規定“學前教育是國民教育體系的組成部分，是重要的社會公益事業”，此係我國構建學前教育具體制度的邏輯起點。

三、回應學前兒童權益保障實踐難題

保障學前兒童權益除滿足其學前教育需求外，還需重點回應學前兒童權益保障實踐難題，這既體現在對學前教育品質的一般性控制上，還體現在對學前兒童特定權益的專門性保障上。首先，良好的學前教育品質需要健全的學前教育管理體制。針對學前教育管理體制，學前教育法除了建立“國務院領導，省級和設區的市級人民政府統籌，縣級人民政府承擔主體責任，鄉鎮人民政府和街道辦事處支援”的學前教育管理體制外，還明確“縣級以上人民政府教育行政部門負責學前教育管理和業務指導工作”“縣級以上人民政府其他有關部門在各自職責範圍內負責學前教育管理工作”，由此解決了“誰來管”的問題。其次，幼兒教師師資力量直接決定了學前教育的品質。針對我國當前學前教育教師隊伍建設中存在的問題，學前教育法就“教職工”設立了專章，對幼兒教師的資質、職務評聘、職業規範、工資福利、其他待遇、師資培養、專業培訓等事項做了明確的規定。最後，學前教育品質的提升還需要確保學前教育內容的科學合理。對此，學前教育法重點規範了“小學化”問題，並明收確禁止幼兒園開展違背學前兒童身心發展規律或者與年齡特點不符的活動。關於後者，如針對學前兒童的安全問題，學前教育法明確規定，幼兒園對學前兒童在園期間人身安全負有保護責任；發現學前兒童受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險情形的，幼兒園應立即採取保護措施。通過壓實園方的主體責任，為學前兒童編織起更加細密的安全網。

作者　湛中樂　北京大學法學院教授