疫後經濟復蘇需更大力度 建議出臺4.88萬億所有政策丨中國世界觀.012
本期主題：疫情後經濟復蘇亟需系統性、全局性、針對性的對症良方，這應該也是即將召開的全國兩會的熱點議題。結合特殊時期國內外經濟形勢，哪些政策舉措可以放入攬子計劃？
本期微評：新冠肺炎疫情以來，北京大學光華管理學院宏觀政策課題組根據疫情影響性質以及中國經濟核心邏輯的變化，提出所有政策建議，多角度、有力度，舉措清晰，方法具體。課題組建議推出以財政政策為統領、規模為4.88萬億元的所有政策組合，建立專門預算和專門賬戶，加強國家層面統籌和監督。
課題組還建議發放規模為9000億元現金券和消費券，建立1.5萬億元規模“中小微企業穩定基金”和5000億元規模的“出口企業穩定基金”等。
特約評論人：北京大學光華管理學院宏觀政策課題組，課題組成員：劉俏、徐憲平、周黎安、陳玉宇、張崢、顏色、唐遙、張琳、高茜蕓、張佳慧。
本期責編：張寧銳
（圖源網路）
《中國世界觀》評論欄目由中國網原創出品，轉載請註明出處。此文據北大光華管理學院《疫後中國經濟重啟的所有政策建議》重新刪改編輯。
新冠肺炎疫情在全球迅速蔓延，造成全球經濟社會層面上的巨大災難。
我們注意到，疫情下我國一系列財政政策和貨幣政策陸續出臺。貨幣政策方面，央行共釋放2.2217萬億元中長期流動性，若疊加央行未實施到位的再貸款額度，央行擬釋放中長期資金共計3.0217萬億元，所有這些都是基礎貨幣的釋放。考慮我國平均5倍左右的貨幣乘數效應，目前貨幣政策的支援力度已有15.1萬億元左右。
與此同時，中央和地方密集出臺其他減負紓困政策。我們的統計顯示各地財政用於疫情防控投入資金達到1452億元，預計全年減免社保繳費在5000億元以上，增值稅全年減免800億元，第一季度對困難群眾救助補助資金達1560億元，再加上用水、用電成本和房租減免及穩崗返還，貨幣政策之外的各項支援政策力度已經在1萬億元以上。
雖然我國在疫情防控和經濟重啟方面一直走在世界前面，但新冠疫情對經濟社會秩序的外生衝擊百年一遇，疫後經濟重建目標及較長期將面臨下行壓力，加之有些政策出臺碎片化、政策目標明確度不高、落實參差不齊，再加上貨幣政策傳導機制不通暢等原因，雖然目前政策規模不小，但實體經濟尤其是受疫情衝擊最嚴重的中小微企業和出口部分，仍然普遍感覺規模和力度不夠大。
1929年大蕭條因政策力度不夠而遷延日久，就是歷史給予人們的教訓。經濟疲軟的慣性會使得後期經濟下行的壓力更大，問題更難解決。當前我們必須下更大決心、以更強的推動力，出臺力度更大的經濟復蘇和重建方案。建議加強國家層面政策統籌力度，推出所有以財政政策為統領的政策組合，明確支援的規模和重點領域；同時，建立專門的預算制度和專門賬戶對資金的來源和用途進行統籌、監督和審計，增強政策公信力和透明性，讓政策真正起到作用。
4.88萬億所有政策的資金保障
建議出臺規模為4.88萬億元的疫情下經濟重啟所有政策。為確保政策落地，可從加大專項債發行力度、發行特別國債、提高赤字率、充分發揮住房公積金結余、基礎設施REITs融資、適當劃轉上市國有企業股權等幾方面入手。
專項債可以成為財政發力的主要來源，建議2020年擴大專項債發行至3.5萬億元，較去年增加約1.4萬億元左右。建議在不引起通脹和房價大幅上漲的前提下適時發行2萬億元特別國債。建議將赤字率提高到3.6%，按照GDP約100萬億估算，可以利用約8千億資金。還以儘快制定公積金制度改革方案，引導公積金參與供給端建設，住房公積金繳存餘額扣除個人住房貸款餘額等仍有8000億左右結余。我國基礎設施累計投資額為113.68萬億，基礎設施公募REITs目前已經進入試點階段，百分之一的證券化率即可以達到萬億級市場規模。
目前A股上市公司中，中央與地方國有企業共1104家，總市值為27.5萬億，年度累計分紅總額佔總市值的2.2%。2019年國務院已全面推開劃轉部分國有資本充實社保基金的工作，劃轉比例統一為企業國有股權的10%，在執行過程中積累了劃轉經驗並取得了成效。我們建議可考慮適當劃轉上市國有企業股權，獲取股權分紅以補充財政缺口緩解壓力。若統一劃轉國有企業10%左右股權，市值2.75萬億，每年可獲得分紅收益600億元。
以“雙層”消費激勵為特徵的消費券
我們和螞蟻金服聯合，研究分析3月27日和4月3日杭州市政府通過支付寶平臺發放的350萬套、總價值2.5億元的消費券的實施效果。研究發現，消費券的實施對疫後拉動消費有積極的正面作用。1元錢的財政補貼能帶動平均3.5元以上的新增消費；消費券面額越大，拉動效應越強，拉動效果不會導致未來消費的下滑；對不同行業和人群的消費刺激效果沒有受到 “數字鴻溝”的影響。
同時，通過對消費券在廣西全境實施效果的比較研究，我們發現消費券對消費的提振作用在經濟相對欠發達地區同樣顯著，帶來的乘數效應甚至更大。推出靈活、符合民眾心理、對民眾行為能形成巧妙“助推”（behavioral nudge）作用的數字消費券，可以用相對較低的財政支出達到事半功倍的效果。
因此，我們建議採取“雙層”消費激勵方案，對低收入群體和疫區民眾發放現金券；同時全國範圍實施大規模消費券發放。該方案規模為9000億元。
現金券發放可以探索與消除“數字鴻溝”聯繫起來，借此將逾2億低收入群體納入到以移動互聯為基礎的數字經濟體系。通過電信、第三方支付平臺、民政部門、財政部門等協同，甄別出受益群體，精準發放數字現金券。我們估計，財政在消除“數字鴻溝”方面的投入大約為1200-1400億（以成本價採購手機和1年的流量套餐，大約每人600-700元）。值得指出，中國數字經濟基礎設施的長期投入和應用場景方面的大量創新為公共政策的設計與執行帶來了更大的空間。
另外建議在全國範圍內發放總額為5000億元的消費券，由國家統籌規模和央地資金劃撥，由地方政府根據本地情況探索“一城一策”。以杭州3.5倍的新增消費拉動倍數計算，5000億的消費券核銷能夠帶來1.75萬億的社會零售總額，帶動4.25%的社會零售總額增長。
通過“中小微企業穩定基金 ”為廣大市場主體紓困
建議成立“中小微企業穩定基金”，規模為1.5萬億，由財政主導，給中小微企業提供支援性信貸。為應對疫情帶來的衝擊和影響，世界幾個主要經濟體如美、德、法、日等出臺的經濟復蘇和重建方案，均包含為企業，尤其是中小企業提供緊急貸款或貸款擔保等措施。針對我國的現實情況，夯實民生底線、穩住經濟基本盤是統籌推進其他工作順利開展的重要基礎，而貢獻了80%以上城鎮就業的中小微企業的生存，與穩就業和保民生這兩項重大問題緊密相關。對於很多中小微企業或者個體工商戶而言，僅需50萬元的資金支援就能熬過世界範圍內大封鎖的結束，回歸到正常的經營狀態並依靠自身的經營能力存活下去。
具體操作上，我們建議發行1.5萬億元的特別國債，通過央行再貸款的形式，委託商業銀行直接發放給中小微企業。由財政承擔70%的信用風險，商業銀行承擔30%風險，既給中小微企業直接提供資金，也能規避金融機構的道德風險。貸款分成兩個等級，50萬元以內貸款免息，50-1000萬元按基準貸款利率付息，並對資金的用途進行嚴格監督。
通過“出口企業穩定基金”，保産業鏈和製造業
近年來，出口部門長期處於研發和成本的壓力之下，增長速度一直低於GDP增速，疊加疫情全球擴散造成的外需惡化和全球供應鏈運營不暢，如果出口部門遭受重創，我國經濟長期增長的潛力也將深受影響。此外，出口部門地區聚集性強，同時涉及數量龐大的産業工人，如果出現地區群體性失業，影響難以估量。
建議成立“出口企業穩定基金”，支援出口部門，維護産業鏈佈局，規模為5000億元。根據國際貨幣基金組織發佈的預測，全球2020年GDP負增長3%，全球貿易量下降11%，假設我國今年的出口下降10%，乘上出口部門增加值佔GDP比重的10%，全年出口部門將拖累經濟增長1個百分點以上。
具體操作上，在宏觀層面進行統籌，注入財政資金，由相關部委牽頭成立聯合預算委員會和監督委員會，具體實施可交由商業銀行。通過短期和中期的低息貸款幫助企業渡過暫時的難關。幫扶對象的選擇上向關鍵地區、關鍵部門傾斜，根據出口企業在産業鏈的重要程度、疫情前的業績和納稅表現制定優先順序。
利用貨幣政策工具，充分釋放流動性
建議更加明確貨幣政策在疫情下經濟重啟中的定位。貨幣政策應進一步配合財政政策，為經濟復蘇反彈提供充裕的流動性，同時適時降低存款基準利率從而引導貸款利率下行，以降低企業融資成本，並通過結構性貨幣政策和加強貸款用途監管，保證流動性的有效利用，防止資金空轉和脫實向虛。
在重啟經濟階段，建議央行採取如下措施：（1）適時降低存款基準利率。商業銀行主要的成本在於支付存款利息，在疫情衝擊經濟的情況下，以調整存款基準利率為途徑降低銀行負債端利率將釋放強寬鬆信號，産生更大逆週期調節效果。（2）進一步下調MLF、OMO等政策性利率，以此引導貸款利率下行，進而降低實體經濟中企業融資成本。（3）央行應繼續推出結構性貨幣政策，和財政政策一同向出口企業、中小微企業等特定類型的企業“精準滴灌”，通過增加中小微企業再貸款、再貼現額度，給予適當的貸款額度，釋放更多流動性，穩住更多市場主體基本盤。（4）會同銀保監會加強對貸款用途的監管，確保資金真正流向中小微企業和實體經濟，防止資金空轉或是過多地流入房地産市場、脫實向虛。（5）可以通過抵押補充貸款（PSL）等方式配合財政政策向政策性銀行提供更多流動性、更好地發揮政策性銀行的“準財政”功能，提升其發放低利率的長期貸款的能力和規模。
大力推進新型基礎設施建設和REITs融資試點
我們建議加大新基建投資，2020年新基建規模為3155億元左右。同時，建議在基礎設施建設公募REITs試點的基礎上，加快在重點地域、重點行業和具有較高收益率的優質資産上的試點步伐並積極出臺稅收支援政策。
根據工信部最新數據和我們新基建課題組的測算，預計2020年新建5G基站50萬個，投資2500億元，十四五期間新建5G基站425萬個，投資1.7萬億元，帶動相關産業市場規模約9萬億元。預計2020年人工智慧領域AI晶片、AI伺服器投資655億元，十四五期間投資1.9萬億元，帶動相關産業市場規模約6萬億元。在經濟復蘇亟待動力的這一時期，加大新基建的投資，能夠帶動需求端復蘇，進而使市場主體走出困局。
日前基礎設施REITs開放試點成為疫後經濟重啟的重大利好消息，可以盤活中國巨大的基礎設施存量資産，收回前期投資，降低企業與地方政府杠桿率，讓更多社會資本參與進來。
目前REITs可以優先支援包括鐵路、收費公路、幹線機場、水電氣熱等市政工程、污染治理、倉儲物流等基礎設施補短板行業以及高科技産業園區和特色産業園區等。基礎設施REITs可以聚集重點地域、重點行業和具有較高收益率的優質資産。我們建議監管部門根據基礎設施REITs“公眾擁有、公眾使用、公眾受益”的特性，在資産轉讓、資産運營等環節給予針對性的稅收配套政策支援。
加大關鍵領域的有效投資
疫情期間，暴露出我國在公共醫療衛生體系存在的短板弱項。2018年，我國醫療支出佔GDP比重為6.4%，同年度美國這個比例為17.2%，日本10.7%。我國在該領域投資總量仍有較大提升空間。我們建議為公共衛生體系等基礎建設投資提供資本金1萬億，促進社會公共保障能力提升的同時也為疫後經濟復蘇提供動力。
另外，老舊小區、住房租賃、保障性住房及中心城市/都市圈基礎建設投資也是關鍵領域。據我們統計，全國各地需要改造的小區達到17萬個，涉及建築面積40億平米。據目前各試點城市老舊小區改造投入資金情況來看，平均每個社區改造所需資金約850萬元，每平米所需改造資金280元。平均兩種計算方法可得老舊小區改造將拉動投資約1.3萬億元，若分五年推進，每年可新增投資2600億元。租賃住房和保障性住房是切實關乎民生的投資方向，不僅有助於解決低收入家庭住房問題，推動形成多主體供給、多渠道保障、租購並舉的住房制度，也可加快建設房地産長效機制，落實“房住不炒”的政策定位。
我們還建議在租賃住房和保障性住房方面增加投資4000億元，可以考慮由財政或是住房公積金提供資本金，設立“開發建設引導基金”，加上市場機構的參與和金融機構提供的融資， 直接參與保障型租賃住房建設，或者收購政府、國有企業經營性資産，將資産更新為保障型租賃住房。培育成熟之後通過公募REITs退出，形成“開發→培育→退出→開發”的投融資閉環。
注：本文僅代表作者觀點，不代表本網立場。
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