美國總統拜登日前主持召開其任內最後一屆美日印澳“四方安全對話”峰會。峰會結束後，四國發表聯合聲明《威爾明頓宣言》，宣佈加強“印太海域態勢感知夥伴關係”計劃，其中包括將於2025年啟動的四國海岸警衛隊聯合巡邏。

作為美日印澳“四邊機制”所謂能拿得出的實質成果，“印太海域態勢感知夥伴關係”計劃顯然被拜登政府寄予厚望，每次四邊峰會都有“大新聞”發佈。同樣，此次公佈的四國海岸警衛隊聯合行動計劃也引發了廣泛關注，人們紛紛猜測這背後的意圖及虛虛實實。

目前，除了一些人員互訪和互操作性的安排，美國及其他三方並未透露具體的行動細節，包括聯合行動的海域和方案。但考慮到南海、東海區域過於敏感，聯合行動可能會優先選擇南太平洋地區和印度洋島國，打著“協助應對非法、不報告和不管制（IUU）漁業活動”的旗號，在這些國家的管轄海域顯示存在並製造一些事端。實則是“柿子撿軟的捏”，無視這些國家的主權和管轄權，闖入到相關國家管轄海域活動。

海岸警衛隊等執法力量與海軍不同，其活動具有警察和執法性質，因此其先天比海軍的活動更為敏感。除非得到沿海國的允許，其他國家無權到沿海國管轄海域從事執法性質的活動，但在“適當顧及”的情況下卻可以在沿海國專屬經濟區進行各類軍事活動。

美國當然看到了這一點，也做了一些打擦邊球的準備。除了強調自身的軍民兩用屬性，近年來，美國海岸警衛隊還積極同庫克群島、密克羅尼西亞、吉里巴斯、諾魯、帛琉、馬紹爾群島、薩摩亞、東加、吐瓦魯、萬那杜和斐濟等太平洋島國簽署了“隨船觀察員協議”，試圖繞開或回避在相關國家海域行動的法律問題。此前，美國海岸警衛隊已經在多個太平洋島國海域活動，並代替這些沿海國對一些船隻進行過登檢。美國此番拉著其他三國，無非是要從戰略和外交層面壯大聲勢，同時彌補自身能力的不足，並讓“印太”四邊機制能落實到具體行動。

基於美國之前在南美洲地區的操作，這類協議及合作近似“特洛伊木馬”，給了美國介入相關國家和地區事務的藉口。美海岸警衛隊經常藉口幫助這些國家打擊所謂非法捕撈以及海上違法犯罪活動，利用自身軍事優勢干預他國內政，持續惡化相關地區安全環境。美日印澳未來的海警聯合行動，如果是在上述國家的管轄海域，則必然複製美國在拉美地區的做法，從而為地區形勢增添新的變數和風險。

更何況，因為“印太海域態勢感知夥伴關係”計劃過於針對中國，四國海岸警衛隊聯合巡邏計劃的實施必將加劇中美戰略競爭的複雜性，刺激中美海上戰略競爭從臺海、東海和南海擴展至整個印度洋和太平洋地區，這與中美兩國和兩軍高層管控競爭的努力背道而馳。這種動作的“效價比”也不高，除了加大製造一些輿論聲勢外，對於改變力量對比和限制中國都只會收效甚微。

因此，我們也沒必要過度誇大美日印澳四國海警聯合巡邏的威脅。出於提振“印太”四邊機制士氣的考慮，拜登政府當然會對此次峰會成果大肆渲染，但要真按美國的思路落地，則尚有諸多不確定性和挑戰。

首先，海警與海軍不同，遠距離力量投送不是其主要任務。除美國海岸警衛隊外，日本、印度和澳大利亞的海警力量主要關注重點是其周邊，沒有太多餘力向其周邊以外的區域進行力量投送。即便是美國海岸警衛隊，雖然調子很高，但這些年來在西太平洋地區的活動遠未達其預期。

其次，四國體制機制千差萬別，且海警力量更為內向化，四方對IUU等問題的關注度和重視程度也不一樣，要進行有實質影響的合作，進程會非常複雜。

此外，在哪展開共同行動非常關鍵。出於對“以牙還牙”的擔心，日、印、澳對在中國周邊海域活動有更多的顧慮，如果他們派海警等執法力量到中國周邊巡邏，中國也可以採取對等反應，派遣更多的海警力量到他們的周邊巡邏。但如果美方牽頭聯合活動的海域過於平常，則會令其部分友邦喪失信心，質疑這類行動的“含金量”。所以，到頭來這項聯合巡邏計劃很可能處於尷尬境地。（作者是“南海戰略態勢感知計劃”主任）