編者按：剛剛接棒東盟輪值主席國的菲律賓稱，希望明年推動完成“南海行為準則”制定。2026年，恰好也是相關各方期待力爭達成“準則”的一年。菲律賓能言行一致嗎？“準則”制定對南海新敘事構建具有何種意義？本期“環球圓桌對話”就此展開討論。
丁鐸：中國南海研究院區域國別研究所所長、研究員
包毅楠：華陽海洋研究中心副研究員
李開盛：上海國際問題研究院副院長、研究員
“準則”磋商歷時雖久初心不改
丁鐸
當前中國與東盟國家正在持續推進“南海行為準則”（下稱“準則”）磋商，並致力於以靈活創新的方式加快談判進程，希望早日將南海建設成為和平、友誼、合作之海。在此過程中，菲律賓等個別國家嘴上呼籲加速“準則”磋商，實際卻不斷在海上侵權挑釁，破壞協商氛圍，這種自相矛盾的做法只會嚴重損害各方之間互信。菲律賓已正式接任2026年東盟輪值主席國，這一職位尤需秉持公正，致力於促進區域團結、穩定與繁榮。因此，菲律賓更應言行一致，展現主席國應有的誠意與擔當，在涉及“準則”磋商的具體問題上也應放棄不切實際的幻想。
“準則”的制定不能與《南海各方行為宣言》（下稱《宣言》）割裂甚至相背離。《宣言》作為地區多邊層面處理南海問題的首份政治文件，凝聚了各方維護南海和平穩定的共同意願，體現了相互尊重、協商一致和照顧各方舒適度的東亞精神。“準則”是《宣言》所確定的目標，也是全面有效落實《宣言》的必然結果。判斷“準則”是否合理，不能僅基於某一方的利益訴求，而應將《宣言》作為參照坐標。《宣言》中一些原則性、籠統的內容可以在“準則”中進一步具體化，未涉及或存在不足的部分也可加以補充和完善，但任何新增內容都應與《宣言》的精神相契合。“準則”應當在《宣言》基礎上凝聚更多共識，如果弱化或無視這一基礎，最終形成的“準則”也將難以具備實質性、有效性與可操作性。
“準則”的定位不是固化各方的權利主張。根據中國與東盟國家長期倡導的“雙軌思路”，南海有關問題由直接當事國通過友好協商談判加以解決，南海的和平穩定由中國與東盟國家共同維護。“準則”建立在相關國家擱置爭議、共同維護地區穩定的共識之上，但這並不意味著對非法佔領南沙島礁等行為予以合法化。“準則”中的條款及當事方行為不應被解釋為對任何一方有關南海領土或海洋非法主張的承認。“準則”作為規範性文件，核心作用是預防衝突，並在衝突發生時通過既定機制予以有效管控，併為有關國家通過談判解決爭議創造有利條件。
“準則”的制定應遵循《聯合國憲章》所體現的國際法精神，而不僅限于援引《聯合國海洋法公約》（下稱《公約》）。《聯合國憲章》作為戰後國際秩序的基石，確立了主權平等、和平解決爭端等原則，提出了維護國際和平與安全、促進合作等宗旨，這些內容體現了國際法的根本精神。南海諸島主權回歸中國是戰後國際秩序的重要組成部分，而南海問題既涉及領土主權，也涉及海洋劃界。解決領土問題，主要依據規範陸地領土歸屬的國際法規則；處理海洋爭端，需以領土歸屬為前提，同時兼顧《公約》以外的相關條約和習慣國際法。
“準則”達成後必須平等適用於所有當事方。每當南海局勢出現波動，個別國家往往習慣性地將責任歸咎於中國，並聲稱“準則”應成為一份“限制中國行為”的文件。這種邏輯的出發點存在偏差，可能是由於對南海問題的歷史經緯與現實情況缺乏準確理解，也可能源於長期以來對中國南海政策的偏見。如果“準則”最終是具有法律約束力的條約，它就必須平等約束所有締約國，不能實行“雙重標準”，更不能將“南海仲裁案”非法裁決強加於中國。如果“準則”最終是政治性安排，它也必須使中國與東盟各國都平等感受到其關切得到合理回應。
南海爭議錯綜複雜，不僅存在於中國與部分東盟國家之間，東盟成員國之間也存在海洋權利主張的重疊與分歧。但與其他東盟國家不同，菲律賓固執于依賴域外大國在南海侵權挑釁，渲染炒作“中國軍事威脅”，對此東盟國家有必要保持清醒和警惕。多年實踐證明，中國與東盟國家共同倡導的“雙軌思路”是處理南海問題的正確路徑。在推動“準則”磋商的過程中，各方應本著建設性與合作的精神，堅守《宣言》初心及其確立的原則，增進互信，減少誤判，排除外部勢力干擾，共同為南海的長遠和平與繁榮奠定堅實基礎。
菲莫再做“破壞分子”
包毅楠
菲律賓外長拉扎羅日前表示，希望菲律賓在明年擔任東盟輪值主席國期間能夠推動完成“南海行為準則”制定，並稱東南亞國家與中國對此已經逐漸形成共識。菲總統馬科斯在不久前的東盟峰會期間也曾表示，菲律賓將致力於推動制定“有效、有實質內容且符合國際法”的“南海行為準則”。但作為東盟輪值主席國的菲律賓能真心實意推動“準則”制定嗎？答案顯然存疑。考慮到馬科斯政府上臺以來在南海問題上反覆侵權挑釁、不斷激化海上爭端，並與一些域外國家強化政治和軍事勾連，我們對菲方表態還需“聽其言觀其行”。
目前，“準則”案文已經完成三讀，磋商整體進程正在加快。依照《南海各方行為宣言》的精神和原則，為了實現南海長治久安和造福周邊國家，中方主張“準則”需對南海軍事活動作出嚴格限制，反對任何國家在未通知南海其他國家的情況下同域外國家開展聯合軍演、海軍編隊巡航等活動。但近年來，聲稱“致力於全面落實《南海各方行為宣言》”的菲律賓，頻繁“邀請”域外國家在南海相關海域開展聯合軍演等活動，且有針對性地將矛頭指向中國。雖然明年擔任東盟輪值主席國，但菲律賓與域外國家相互勾連攪局南海的挑釁性行動可能不減反增，這只會進一步加劇南海局勢緊張，破壞“準則”磋商氛圍。
將“南海行為準則”打造成《南海各方行為宣言》的升級版，確保“準則”有效、富有實質內容，也符合國際法，這是中國和東盟各國的共同期待，相關各方也普遍同意力爭在2026年如期達成“準則”。在這樣的背景下，菲律賓不應繼續在南海問題上頻繁採取侵權挑釁行動，也不應該利用東盟輪值主席國的特殊身份，在“準則”適用地理範圍、爭端解決功能等問題上強推自身立場，而應排除外部不必要的干擾，照顧中國和東盟其他國家的關切，協調各方通過坦誠對話和磋商化解分歧，儘快就“準則”相關問題達成一致。
擔任東盟輪值主席國期間，菲律賓更應努力平衡好與其他東盟國家和中國的關係，這將成為其能否推動“準則”在明年完成制定的關鍵。東盟內部一些國家，比如印尼、馬來西亞和泰國等，通常傾向於通過對話和合作解決南海爭端，避免過度激化局勢。換言之，菲律賓在南海問題上攪局對抗的做法，無法代表東盟整體立場，也不符合東盟各國包括菲律賓自身的利益。如果菲律賓繼續無視東盟各國對於南海和平穩定的關切，執意推動與域外國家的軍事勾連和挑釁行動，其他東盟國家對其立場的戒備和異議將進一步增強。
在此也不得不提一下美國、日本等一些國家對南海和平穩定的干擾和破壞。日本一些右翼政客和輿論最近兩年加大鼓噪在南海和東海推行所謂“單一戰區”概念，菲律賓軍方也在不斷試圖渲染炒作“中國軍事威脅”，呼應這種“單一戰區”的提法，甚至聲稱要在今年年底與澳大利亞、日本和美國設立協調中心以推動這一戰略。至於美國，其對南海局勢多有干預，如果菲律賓一味“遵從”美方指示，或將意味著“準則”磋商和制定過程面臨一定阻礙甚至破壞。
總之，菲律賓擔任2026年東盟輪值主席國後，能否如其自己所言積極推動“南海行為準則”的最終達成，依然有待觀察。雖有一些波折，但在中國與東盟國家共同努力下，南海局勢總體上保持和平穩定，仍然是全球航行飛越最安全，也是最繁忙的海域。希望菲律賓不再做南海問題上的“頑固破壞分子”，與相關國家一道，為維護南海和平穩定作出貢獻。
客觀認識“主流”與“微瀾”
李開盛
對比世界其他一些海域，南海近些年來保持著總體的和平穩定。相關統計顯示，每年多達50余萬艘次商船通過南海，全球貨物貿易40%左右經過南海及其周邊海峽，上百萬架次民用飛機在南海上空活動，這些都證明了南海是全世界最繁忙、最開放的海空通道之一，航行和飛越自由都不存在問題。
不過，一些域外國家長期以來打著“維護航行自由”的幌子干涉和攪動南海局勢，作為域內國家的菲律賓單邊侵權挑釁不斷，並且甘做域外國家“馬前卒”，配合西方媒體炒作渲染南海“摩擦、衝突、對抗”的陳舊敘事。這對國際輿論造成一定程度的誤導，使其無法全面客觀了解南海在中國和東盟國家共同努力下保持總體和平穩定的大勢，以及地區國家尋求務實合作的普遍共識。
2002年，中國與東盟國家共同簽署《南海各方行為宣言》，確立了處理南海問題的基本原則和共同規範。相關各方承諾由當事方直接談判磋商解決領土和管轄權爭議；保持自我克制，不採取使爭議擴大化的行動；以及增進互信，促進海上務實合作等。20多年來，中國與東盟國家努力全面落實《宣言》，同時推進制定作為《宣言》升級版的“南海行為準則”。目前，中國已同越南、菲律賓、馬來西亞等國建立海上問題雙邊磋商和對話機制，實現了同南海當事國涉海機制性對話的全覆蓋。在中方推動下，“準則”磋商進程也在加快，目前已經完成案文三讀。相關各方期待能在2026年達成“南海行為準則”，構建更加完善的南海規則秩序。中方始終願同東盟國家一道，加強對話，排除干擾，聚同化異，儘早達成“準則”。
在這樣的背景下，正本清源、構建南海新敘事，既是當務之急，也是勢所必然。南海地區確實存在複雜的領土主權和海洋權利爭端，但這只是地區國家關係中極小的一部分，是“大海中的微瀾”。整體上看，中國與東盟國家在處理相關爭端事件時堅持了克制和危機管控原則，相關規則和規範的制定也已經在推進當中。過度渲染爭端事態或局勢緊張，有意遮蔽南海總體和平穩定的大勢，只會給域外國家介入南海事務提供藉口，對地區國家來説也可謂有百害而無一利。
不要一提到南海就想到摩擦、衝突甚至對抗，而是應該想到和平、穩定與合作，這應成為今後南海敘事的主流。而要構建起這種南海新敘事，需要中國和東盟國家共同努力，在實踐中遵循溝通對話和務實合作等原則，在輿論上堅持澄清誤導性資訊，講清楚有關南海的客觀事實，避免繼續遭受歪曲渲染。
為此，各方需要推動南海問題“去地緣政治化”，避免被人利用。一些域外大國試圖把南海問題作為對華圍堵遏壓的工具，菲律賓等個別域內國家在對外迎合以及轉移國內矛盾等心態和需求下，罔顧本國切實利益和地區共同福祉，頻繁挑動南海局勢緊張，這些都已引起東盟國家關切和警惕。
為了增進地區和平、穩定和發展，中國和東盟有必要營造地區和平、友好與和諧的環境。在全面和永久解決爭議之前，有關各方可探討或開展合作，包括落實南海資源共同開發。南海海域有著豐富的自然資源和旅遊資源，擱置爭議、共同開發仍是當前階段的一個可行方案。各方應該在這方面展現足夠政治決心，從海洋環保、科考、旅遊等一些沒有那麼敏感的議題著手開展合作，逐步打造並強化共同利益，為未來更廣泛的共同繁榮提供持久動能。
當然，實現南海的睦鄰友好、長治久安，靠信任，也要有規矩。南海涉及多方利益，有些摩擦也算正常，但對這些摩擦要能予以及時管控。目前來講，確立“規矩”的關鍵，就是要落實好《南海各方行為宣言》、制定好“南海行為準則”。就此而言，“準則”的達成本身就將成為南海新敘事構建過程中的一個關鍵節點。
