孫茹 中國現代國際關係研究院全球安全治理中心主任、研究員

9月24日，美國總統拜登在聯合國大會演講時重申了對改革安理會和擴大安理會成員的支援，並提到美國駐聯合國大使琳達•托馬斯—格林菲爾德所勾勒的改革願景。安理會改革事關國際權力再分配和戰後國際秩序變革，備受國際社會關注。美國提出的“新招”能否成為安理會改革的突破口，還有待觀察。

美國的安理會改革方案主要包括三個方面：

一是，支援在安理會為非洲設立2個“常任理事國”席位。美國曾支援日本、印度、德國等特定國家成為安理會常任理事國，但拒絕將常任理事國席位賦予一個地區集團。兩年前美國調整政策，同意為非洲設立常任理事國席位。2024年9月，美國首次明確提出給予非洲2個常任理事國席位。

二是，宣佈為小島嶼發展中國家設立1個“非常任理事國”席位。目前，除了5個常任理事國外，還有10個非常任理事國席位按照地理區域分配。美國打破常規做法，提出跨地區輪換席位，回應了“小島嶼國家聯盟”的訴求。小島嶼國家有39個，人口總數超過6500萬。儘管人口較少，但在聯合國中擁有20％的選票。

三是，支援進行基於案文的談判。美國表示將停止過去那種“兜圈子”的做法，改為推動案文磋商，進而推動聯合國大會對案文進行投票，推動改革進程。冷戰結束以來，安理會改革進程步履維艱，持續30多年未取得實質進展，美國這一表態無疑是對安理會改革投下“震撼彈”。如果美國打破僵局，將大大加速安理會改革步伐。

美國對安理會改革的態度轉向“積極”，與國際熱點問題持續升級和戰後國際秩序裂縫日益增大有關，也有贏得“全球南方”支援、主導國際秩序變革、更好地維護美國霸權地位的考量。

美國推安理會改革的確面臨有利形勢：自2022年以來，改革呼聲越發高漲；2024年8月，非洲國家召集安理會會議討論改革，促使聯合國大會通過加速推進安理會改革的“口頭決定”；2024年9月，聯合國未來峰會通過的《未來契約》提出一系列改革承諾，被視為1963年安理會改革以來的“最強”改革文本；2025年是聯合國成立80週年，有關國家正在全力推動改革，可能使2025年成為繼2005年後的又一個安理會改革大年。

不過，美國推動安理會改革也面臨著重重困難：

其一，可能遭到非洲國家的強烈反對。根據非洲的“共同立場”，非洲國家要求在改革後的安理會獲得7個席位，即在現有3個非常任理事國席位基礎上，再增加2個常任理事國和2個非常任理事國席位。此外，非洲國家還要求享有否決權，稱改革不應僅限于地域增加和數量增加，如果安理會存在否決權，則也要對非洲一視同仁，平等對待。

美國雖支援增加“常任”和“非常任”理事國席位，以使安理會更具包容性和代表性，但也強調擴員要“適度”，不能降低安理會的效率。同時，美國堅持保留現有的否決權，並以否決權導致安理會“功能失靈”為由，反對賦予新增常任理事國否決權。美國並未表示再給非洲增加2個非常任理事國席位，並對那些想當常任理事國的國家打了“預防針”：不要爭取否決權。這一立場可能會引發非洲國家的強烈反對。

其二，協調其他國家和國家集團訴求困難重重。各方立場差異大，非洲國家要求獲得否決權，而日本、德國、印度、巴西組成的“四國聯盟”則要求先獲得常任理事國席位，否決權問題可留待以後。與“四國聯盟”針鋒相對的“團結謀共識”運動則反對增加常任理事國席位。L.69集團、小島嶼國家聯盟、阿拉伯聯盟、五小國集團等也積極參與其中。其他“五常”則各有考慮。這些國家和集團圍繞改革博弈複雜激烈，美國要協調各個國家聯盟、協調193個會員國的立場絕非易事。

其三，啟動案文磋商挑戰大。安理會改革政府間談判主席國曾就各方立場提交了報告。部分國家認為，關於安理會改革的談判案文已經形成，應當立即啟動案文談判。而另一些國家認為，所謂報告只是一個對各種方案的歸納，並非案文。改革應整體推進，在改革方向和原則尚未達成共識的情況下，不應啟動具體案文談判。對立雙方僵持已久，互不妥協。

此外，美國總統大選後新政府上臺千頭萬緒，是否將安理會改革列為優先事項存在變數。美國力推安理會改革前路漫漫，因此，美國駐聯合國大使表示“沒有設定改革時間表”，這為美國留下了迴旋的餘地。

編審：唐華 蔣新宇 張艷玲