據報道，本屆G7峰會上，美國總統拜登將針對俄羅斯海外主權資産推出計劃，讓烏克蘭預先獲得西方金融機構凍結的俄羅斯資産的幾百億美元利息。早些時候，美國的決策者已經在積極研究凍結和處分俄羅斯海外資産的現有法律和政策路徑，試圖從法理、憲法、法律、司法判例和國際法中發掘法律依據，甚至推出轉移俄羅斯海外主權資産的強制性法案，意圖將凍結和處分外國主權資産的手段合法化。
俄烏衝突延宕至今，美國及其歐洲盟友提供的外國援助是烏克蘭獲得財政資源的最直接方式。然而，隨著對烏援助在美國國內外面臨的經濟壓力和政治壓力不斷增大，華盛頓不得不開始尋找新的資金來源。拉攏盟友一起凍結和利用俄羅斯的海外主權資産，將之用於協助烏克蘭應對衝突和戰後重建，成為華盛頓目前最青睞的方案。
美國是判例法國家，凍結和處分外國主權資産的做法在其歷史上不乏先例。美國曾經把“敵對國”政府的海外資産用於“人道主義”援助或其他賠償措施。2003年，布希政府就全面“接管”了伊拉克被凍結在美國的約17億美元的資金。
然而，美國政策制定者目前針對俄羅斯海外資産擬定的方案正面臨嚴峻的合法性挑戰，主要體現為總統有無處分外國主權資産的權力、是否違反美國憲法第五修正案的正當程式和徵用條款，以及非交戰國沒收第三方國家主權資産是否違背“基於規則的國際秩序”等。華盛頓目前擬定的行為路徑，不僅在法理層面無法自圓其説，相關法律的解釋和司法判例的引證也自相矛盾，其國內法和國際法更是難以“無縫銜接”。比如，從國際法的角度講，扣押俄羅斯相關資産至少面臨兩個問題：非法徵用和外國主權豁免權。美國通過《外國主權豁免法》給予外國及其資産法律保護，是踐行國際法的要求。根據當前美國政策制定者擬定的法律路徑，《外國主權豁免法》可能會對凍結和轉移俄羅斯主權資産構成一定阻礙，但堅決反對該法的豁免保護會給美國帶來反噬後果，美國將來也不能指望外國法院給予其海外資産以豁免保護。
可以説，除了拜登政府針對俄羅斯公司及精英尋求的民事沒收手段之外，此前一直沒有法律機制可以允許美國處分俄羅斯被凍結的主權資産。2022年5月，美國財政部長耶倫曾表示，美國處分被凍結的俄羅斯央行資産“現在缺乏堅實的法律基礎”。因此，美國國會尋求制定新的法律，以擴張行政部門許可權，試圖消除《外國主權豁免法》等現有法律的阻礙以及一系列國際法的束縛。
2024年2月，美國參議院外交關係委員會以壓倒性投票結果通過了史無前例的《為烏克蘭人重建經濟繁榮和機會法案》（簡稱“烏克蘭重建法案”，REPO），意圖為美國沒收被凍結的俄羅斯主權資産並將其移交給烏克蘭進行戰後補償和重建提供直接的法律支撐。“烏克蘭重建法案”在參議院外交關係委員會得到的唯一一張反對票來自共和黨參議員蘭德·保羅。他表示，美國外交政策機構“正處於犯下又一個戰略錯誤的邊緣”，沒收俄羅斯主權資産只會讓其相信與烏克蘭無法通過和平談判達成解決方案。康奈爾大學歷史系教授尼古拉斯·穆德強調，“西方國家通過奪取資産來結束他們未公開參與的戰爭，開創了破壞區域穩定的先例”。4月20日，美國眾議院通過一項對外援助法案，並以壓倒性多數通過與其捆綁的“烏克蘭重建法案”。該法案24日被拜登簽署成法律，為美國沒收一個未與之交戰國家的主權資産開闢法律路徑，成為其攻擊一個國家的全新武器和法律工具。
作為外國央行資金的主要存放國，美國之所以能在全球金融領域發揮核心作用，一定程度上在於其對外國資産有力的法律保護以及對相關國際法的嚴格遵守。在強行凍結和處分境內俄羅斯主權資産的問題上，華盛頓罔顧其憲法、國內法以及國際法的規定，改變對外國主權資産的保護規則，必將招致對手國的報復，以及其他嚴重後果。
美國凍結和沒收俄羅斯的主權資産是一种經濟戰爭行為。此舉不僅是對法律規則、國際法原則及其背後的法治基本共識的破壞和顛覆，還會在國際政治和經濟方面産生深遠的消極影響。短期看，這種前所未有的做法，不會為美國帶來國際社會的認同和支援，更不會帶來地區和平，反而可能會導致俄美對抗的升級、俄烏和談的前景也會變得更加黯淡。中長期看，會讓其他國家擔心美國盯上其海外主權資産，採取同樣的霸蠻手段，由此可能引發其對美國和歐洲投資市場可靠性的質疑，嚴重傷害國際金融市場的穩定。
歷史和現實反覆證明，無論是貿易戰、科技戰還是經濟金融戰，華盛頓都會借助法律戰的手段進行“規則鎖定”。一方面它借此達到維護自身利益的目的，另一方面做到“師出有名”，還能將“規則”推廣，綁定盟友共同實施，使效果翻倍。與“規則鎖定”直接相關的規則解釋，也會以最有利於實現美國目的的方式被不斷變通和拓展。從“長臂管轄”、多級制裁，到出口管制、投資審查、人才規鎖，華盛頓窮盡一切手段從現有法律體系中發掘路徑，如果仍不足以做到“有法可依”，則會馬上增補或制定新的法律，不斷豐富其“法律工具箱”，最終打造出“一款趁手的武器”。
可見，法律戰不僅僅是美國將相關手段正當化、合法化的需要，也是為了滿足重塑其憲政權力秩序、塑造以其為中心的國際規則體系的需要。從這一點來説，美國法治的工具主義本質顯露無遺，我們需要充分重視並予以警惕。（作者是國際關係學院法學院院長、教授）
