李昌林 西南政法大學人權研究院教授

1月23日，國務院新聞辦公室發佈《中國的反恐怖主義法律制度體系與實踐》白皮書。白皮書強調，多年來，通過建立健全法律制度、嚴格規範公正文明執法、全面落實公正司法、切實加強人權保障等法治實踐，中國逐步探索出符合本國實際的反恐怖主義法治道路，有力維護了國家安全、公共安全和人民生命財産安全，為全球和地區安全穩定作出貢獻。

中國法律根據恐怖活動的社會危害性大小，將其區分為違法行為和犯罪行為。與此相適應，辦理恐怖活動違法案件適用行政案件辦理程式，辦理恐怖活動犯罪案件適用刑事案件辦理程式。

恐怖活動違法行為是指危害性較小，應受拘留、罰款之類行政處罰的行為。恐怖活動違法案件由公安機關調查，並對有恐怖活動違法行為的組織和個人予以行政處罰。中國反恐怖主義法對公安機關調查恐怖活動案件的程式，尤其是調查中可以採取的行政強制措施、行使條件和恐怖活動違法行為應受到的行政處罰進行規定。

公安機關辦理恐怖活動違法案件，除了遵守反恐怖主義法的規定外，還應當遵守行政強制法、行政復議法、行政訴訟法等法律以及公安機關辦理行政案件程式規定等不明規章的規定。

公安機關採取行政強制措施，必須嚴格按照法定的許可權、範圍、條件和程式進行。公安機關執法人員在採取行政強制措施前，應當向公安機關負責人報告並經其批准。行政強制措施由兩名以上執法人員實施。執法人員在實施行政強制措施時，應出示執法身份證件，通知當事人到場，當場告知當事人採取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑，聽取當事人的陳述和申辯。

公民、法人或者其他組織對公安機關實施行政強制，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；因公安機關違法實施行政強制受到損害的，有權依法要求賠償。

公安機關經過調查，認為涉案單位或人員的行為構成恐怖活動違法行為，在作出行政處罰決定前，應當告知違法嫌疑人擬作出行政處罰決定的事實、理由及依據，並告知違法嫌疑人依法享有陳述權和申辯權。單位違法的，應當告知其法定代表人、主要負責人或者其授權的人員。公安機關擬決定處以較大數額罰款的，應當告知違法嫌疑人有要求舉行聽證的權利。聽證由公安機關法制部門組織實施。本案調查人員不得擔任聽證主持人、聽證員或者記錄員。聽證人員應當就行政案件的事實、證據、程式、適用法律等方面全面聽取當事人陳述和申辯。當事人在聽證過程中，享有申請回避，委託一至二人代理參加聽證，進行陳訴、申辯和質證，核對、補正聽證筆錄等權利。

行政處罰應在復核、審批後作出決定。符合復核條件的，由法制員或者辦案部門指定的人員、辦案部門負責人、法制部門的人員復核。決定行政拘留的，由縣級以上公安機關或者出入境邊防檢查機關決定。受行政處罰的單位或個人不服行政處罰決定的，有權依法申請行政復議或提起行政訴訟。

恐怖活動犯罪行為是指社會危害性較大，應受刑罰處罰的行為。辦理恐怖活動犯罪案件，適用刑事訴訟法規定的訴訟程式。根據刑事訴訟法的規定，恐怖活動犯罪案件由公安機關立案偵查，人民檢察院審查批准逮捕、審查起訴，人民法院審判。公安機關、人民檢察院、人民法院辦理恐怖活動犯罪案件，應當嚴格遵守法定程式，尊重和保障人權，準確、及時地查明犯罪事實，正確應用法律，懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究。

公安機關認為有犯罪事實，需要追究刑事責任時，應當按照管轄範圍，及時立案偵查。在偵查過程中，公安機關應當依法客觀全面地收集對犯罪嫌疑人不利、有利的各種證據。在認為需要對犯罪嫌疑人採取逮捕措施時，應當提請人民檢察院審查批准；認為犯罪嫌疑人的犯罪清楚，證據確實充分，依法應當追究其刑事責任的，應當移送人民檢察院審查起訴。

人民檢察院經過審查，只有在犯罪事實清楚，證據確實、充分，依法應當追究犯罪嫌疑人刑事責任時，才可以提起公訴。對於犯罪嫌疑人沒有犯罪事實，或者依法不應當追究其刑事責任時，人民檢察院應當作出不起訴決定。對於證據不足，且經補充偵查仍然達不到起訴條件的，人民檢察院也不能提起公訴，而是作出不起訴決定。對於雖然符合起訴條件，但犯罪情節輕微，依照刑法不需要判處刑罰或者可以免除處罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定。對人民檢察院提起公訴的案件，人民法院只有在案件事實清楚、證據確實充分、依法應當追究被告人刑事責任時，才可以認定被告人有罪，並依法作出判處刑罰或免予刑事處罰、宣告緩刑的判決。

在刑事訴訟中，自偵查機關對犯罪嫌疑人第一次訊問或者採取強制措施之日起，犯罪嫌疑人就有權委託辯護人。如果犯罪嫌疑人、被告人因經濟困難或者其他原因沒有委託辯護人的，本人及其近親屬可以向法律援助機構提出申請。對符合法律援助條件的，法律援助機構應當指派律師為其提供辯護。犯罪嫌疑人、被告人是盲、聾、啞人，或者是尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人，沒有委託辯護人的，人民法院、人民檢察院和公安機關應當通知法律援助機構指派律師，為其提供辯護。犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑、死刑，沒有委託辯護人的，人民法院、人民檢察院和公安機關應當通知法律援助機構指派律師，為其提供辯護。

在刑事訴訟中，辯護律師的閱卷權、調查取證權、會見權、通信權、提出意見權等權利受法律保護。犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟中還享有申請回避權、申請復議權、提出上訴權、申訴權等諸多訴訟權利。

由此可見，無論是恐怖活動違法案件的辦理程式，還是恐怖活動犯罪案件的辦理程式，都是按照正當程式的標準來構建的。雖然二者在具體程式設置、職權配置、權利保障程度上有所區別，但是，它們都貫徹了尊重和保障人權的要求。只有認識到中國法律對恐怖活動在實體上區分違法與犯罪，在程式上設置了行政案件辦理程式和刑事案件辦理程式，才能夠準確觀察中國辦理恐怖活動案件的程式是否符合正當程式的要求。

編審：蔣新宇 高霈寧 張艷玲