文 ｜ 蔡昉

習近平總書記強調，人口發展是關係中華民族偉大復興的大事，必須著力提高人口整體素質，以人口高品質發展支撐中國式現代化。為了保證以人口高品質發展支撐中國式現代化，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）對健全人口發展支援和服務體系作出重大部署。

一、完善人口發展戰略的必要舉措

改革開放以來的很長一段時間裏，我國的人口發展態勢和表現，如生育率降低、勞動年齡人口迅速增長、人口撫養比下降、每人平均受教育年限增加等，成為經濟高速增長的有力支撐。黨的十八大以來，針對人口發展出現的新變化、新特點，黨中央科學研判，及時調整優化生育政策。作為生育率長期處於低水準的結果，2022年以來，我國人口發展已經進入減量階段，同時進入以65歲及以上人口占比超過14％為標誌的中度老齡社會；2023年，我國人口以1.48‰的幅度繼續減少，老年（65歲及以上）人口比重提高到15.4％。以少子化、老齡化和區域人口增減分化為特徵，我國人口發展面臨新形勢。

生育率隨每人平均收入水準的提高趨於下降，是現代化過程中各國都會發生的規律性現象。由於經濟社會發展和多年實行計劃生育政策的雙重作用，我國人口轉變發生得十分迅速。早在20世紀90年代初，總和生育率（每位婦女平均生育的孩子數）就降到保持人口穩定所需要的2.1這一更替水準之下並繼續下降，第七次全國人口普查顯示，2020年我國總和生育率降至1.3。長期處於低生育率因而出生人口趨於減少，加上我國人口老齡化加劇，導致人口增長轉負、適齡勞動人口減少，標誌著推進中國式現代化面臨的人口環境和條件發生了深刻變化。《決定》部署健全人口發展支援和服務體系，促進人口高品質發展，正是適應這一變化完善人口發展戰略的必然要求，是新時代人口工作的頂層設計。

健全人口發展支援和服務體系，推動以人口高品質發展支撐中國式現代化，要求以系統觀念統籌謀劃人口問題，按照全局性、綜合性的要求拓展工作思路的深度和工作領域的廣度，堅持改革創新，不斷深化相關領域改革。具體來説，要樹立“大人口觀”、全人群和全生命週期觀念，把健全人口發展支援和服務體系，同制定實施生育支援和激勵措施、強化就業優先政策、完善基本公共服務體系和實施積極應對人口老齡化國家戰略等實現有機結合。為此，在實施人口發展戰略時，特別需要注重提高系統性、協同性和實效性。

健全人口發展支援和服務體系，推動以人口高品質發展支撐中國式現代化，要求人口工作轉向更加重視採用引導和激勵的辦法。保持適度生育水準和人口規模，是人口高品質發展的必然要求。從國際經驗看，從低生育水準回升到更可持續水準，通常會遇到諸多難點和堵點。努力消除各種妨礙生育率回升的障礙，需要家庭生育意願和社會生育目標逐漸趨於一致，這就要求在工作中更加注重利益引導，加大激勵力度，加大支援政策措施的含金量，有效降低生育、養育、教育的直接成本，解除後顧之憂。同時，這也要求在促進人口高品質發展的要求同在發展中保障和改善民生的要求之間，形成目標和手段都一致的相互促進關係。

健全人口發展支援和服務體系，推動以人口高品質發展支撐中國式現代化，要求從諸多方面著手，通過體制機制創新和改革重點展開，達到以下關鍵目標。首先，加大人力資源開發利用力度，全面提高人口綜合素質，以延續人口紅利和開啟人才紅利。為此需要穩定提高人口健康水準、受教育水準和勞動者就業技能。其次，促進生育率向更可持續水準回升，努力穩定人口規模。這要求完善生育支援政策體系和激勵機制，降低生育、養育和教育成本，提高生育意願。再次，把握人口流動客觀規律，推動基本公共服務和其他相關公共服務隨人走、錢隨人走，促進城鄉、區域人口合理聚集、有序流動。最後，努力實現老有所養、老有所為、老有所樂。這要求在實施積極應對人口老齡化國家戰略過程中，把健全基本養老保險制度、完善養老事業和養老産業政策機制與穩妥有序推進漸進式延遲法定退休年齡改革結合起來，提高老年人社會保險的保障和覆蓋水準、養老照護滿足度和勞動參與率。

二、健全覆蓋全人群、全生命週期的人口服務體系

《決定》提出，健全覆蓋全人群、全生命週期的人口服務體系。人口特徵的一個重要體現是年齡結構，可以把人口的年齡階段及其相互關係視為一個“人口回聲”現象，即每個年齡段人口的數量和品質特徵，都是此前人口特徵的“回聲”，不僅反映自身的狀況以及人口整體狀況，還是此前年齡段人口特徵的後果，同時對此後年齡段人口特徵産生影響。例如，歷史上的生育高峰，通常在20年之後相應形成一個勞動力豐富的人口結構，再過40年左右，這些勞動者則逐漸進入退休年齡，老齡化水準加快提高，老年人口撫養比（65歲及以上人口與勞動年齡人口的比率）也必然上升。

以應對老齡化、少子化為重點完善人口發展戰略，健全覆蓋全人群、全生命週期的人口服務體系，正是針對這種“人口回聲”現象及其體現的人口發展規律性的因勢利導舉措。具體來説，其中體現著三個重要的政策內涵。首先，在全體人民都有著對美好生活的期盼和需要的同時，處在每一個年齡階段的人口分別對應著特有的民生需求，幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶，都是具有年齡特徵的民生保障。其次，每個年齡階段之間都是彼此相連、相互影響的關係。因此，在實施人口發展戰略和健全人口服務體系的過程中，這些民生領域的保障和改善，與人口服務體系的建立健全是異曲同工和相輔相成的任務要求。最後，旨在促進人口高品質發展的人口服務體系應該以系統觀念統籌謀劃，樹立“大人口觀”，著眼于覆蓋全人群、全生命週期。具體來説，應該從婚嫁、生育、養育、教育、就業、就醫、住房、養老等全方位推進建設，促進人口高品質發展與人的全面發展和全體人民共同富裕協同推進。

三、推動建設生育友好型社會

《決定》強調，推動建設生育友好型社會。這是適應人口發展新形勢，積極應對老齡化、少子化問題的關鍵舉措。從長期來看，通過努力保持適度生育水準和人口規模是最根本的目標。促進生育率向更可持續水準的回升，既不是不可能實現的任務，也不是輕而易舉便可以達到的目標。因此，作為一個戰略目標，推進實現的過程中既要有時不我待的緊迫感，適時、及時出臺相關的政策，也要有足夠的歷史耐心，持之以恒、久久為功付出長期的努力。根據人口統計規律，總和生育率為2.1，是一個保證人口發展可持續的更替水準生育率。從世界各國先例來看，生育率在較低的水準上長期徘徊之後，通常難以再回升到更替水準。不過，促進總和生育率向這個方向盡可能靠近，或者在目前水準上有明顯的提高，應該成為政策努力達到的目標，以此保持我國人口資源環境關係更加協調，超大規模市場優勢更加鞏固，綜合國力進一步穩步提升。

在實行計劃生育政策時期，人口工作著眼于“管”和“限”，較多采用的是行政手段。以促進生育率向適度水準回升為取向的人口工作，在出臺了一系列優化生育政策的“放”的舉措之後，需要更加注重引導和激勵。這要求政府、社會、家庭之間形成激勵相容、治理協同和推動同步的局面。推動建設生育友好型社會，就是以應對老齡化、少子化為戰略重點，從全人群、全生命週期著眼和入手，以系統統籌、激勵引導的方法，健全人口發展支援和服務體系，促進家庭生育意願與社會適度生育率最大限度的相容。從完善生育支援政策體系和激勵機制的任務要求來看，《決定》按照全人群、全生命週期的覆蓋要求及順序，圍繞降低“三育”成本，部署了一系列重大舉措。一是建立生育補貼制度，在目前各地普遍做法的基礎上，整合各種補貼形式，逐步提高補貼水準，並且與生育保險覆蓋範圍的擴大協同推進，形成廣泛覆蓋的家庭育兒支援基本制度，提高生育、養育、教育成本公共化水準。二是提高基本生育和兒童醫療公共服務水準，提升生育全程基本醫療保健服務能力，擴大輔助生殖技術服務資源，完善母嬰健康、生殖健康和兒童健康服務體系。三是完善生育休假制度，包括制定産假、育兒假、陪護假、哺乳假法規和管理辦法，創造育兒友好的就業和社會環境。四是加大個稅抵扣力度，具體辦法可以從提高抵扣的照護嬰幼兒年齡和提高抵扣比例兩方面發力。五是加強普惠育幼服務體系建設，增加普惠性服務的戰略性投入，加大對家庭嬰幼兒照護支援和早期發展指導，完善家庭育兒支援服務體系，推動統籌配置0—6歲育幼服務資源，支援用人單位辦托、社區嵌入式托育、幼兒園托育服務、家庭托育點等多種模式發展。

四、完善發展養老事業和産業政策機制

《決定》強調，積極應對人口老齡化，完善發展養老事業和養老産業政策機制。2023年，我國65歲及以上人口在總人口中的比重提高，這既是少子化即長期處於低生育水準的結果，也是人口預期壽命提高的結果。2023年，我國人口平均預期壽命已達78.6歲，顯著高於世界銀行定義的中等偏上收入國家平均水準，十分接近高收入國家或經濟合作與發展組織國家平均水準。我國的健康預期壽命也明顯改善。可見，我國的人口老齡化趨勢總體上符合各國現代化和人口發展的一般規律，並在一些方面超前于同等發達程度的其他國家。在特殊性方面，既包括諸如“未富先老”帶來的諸多挑戰，也包括超大規模老年人口具有的人力資源優勢和巨大市場潛力。《決定》的重大部署，就是從完善發展養老事業和養老産業政策機制著力，應對挑戰和抓住機遇，努力提高老年人生活品質。

從完善發展養老産業政策機制角度來看。2023年我國65歲及以上人口規模接近2.2億。這個老年人和大齡勞動者群體，既是我國規模龐大人力資源的一支重要生力軍，也應該成為需求效應顯著的一個消費群體。發展銀發經濟、增進老年人福祉就是為達到這一要求作出的戰略安排。銀發經濟著眼于為老年人提供所需産品和服務，具有涉及面廣、産業鏈長、業態多元和潛力巨大的特點，既是解決急難愁盼民生需求的關鍵領域，也通過挖掘老年人消費潛力擴大內需，支撐經濟長期增長。需要同時用力的方面是創造適合老年人的多樣化、個性化就業崗位。2023年我國老年人口撫養比達到22.5％，比十年前提高了9.4個百分點，這既導致勞動力供給減少，也造成養老金持續發放的壓力。應該看到，部分已達到退休年齡的人口既有繼續工作的體能體魄，也有延遲退休的願望。按照自願、彈性原則，穩妥有序推進漸進式延遲法定退休年齡改革，有助於更充分挖掘大齡勞動者的人力資本和勞動力潛力，同時提高養老金髮放的長期可持續性。鋻於銀發經濟和涉老産業的性質，應該更好協調市場機制和産業政策作用，同步發揮需求引導供給和供給創造需求的作用。

從完善發展養老事業政策機制角度來看。遵循盡力而為和量力而行的原則滿足老年人的基本養老服務需求，是人口高品質發展同人民高品質生活緊密結合的關鍵任務。優化基本養老服務供給應該從完善政策和機制著力，激勵全社會參與的積極性，動員各方面的存量和增量資源。一是通過政策鼓勵和市場激勵，培育社區養老服務機構，努力提高機構養老覆蓋率。二是健全公辦養老機構運作機制，提高服務水準、效率和能力。三是鼓勵和引導企業等社會力量積極參與，以及推進互助性養老服務。同時要看到，我國發展不平衡的國情特點也表現在養老服務方面。根據第七次全國人口普查數據，按照常住地統計，我國65歲及以上老年人中32.5％居住在城市，20.1％居住在縣城，47.4％居住在農村，區域差異和城鄉差異也影響老年人福祉水準。因此，基本養老及相關服務的供給，要對困難老年人進行傾斜，加快補齊農村養老服務短板，改善對孤寡、殘障失能等特殊困難老年人的服務，推動社會適老化改造，加快建立長期護理保險制度。