文 | 張錦華 上海財經大學講席教授、徐雯 上海財經大學中國式現代化研究院研究員

黨的十八大以來，我國糧食産能穩步提升，至2023年，糧食産量已連續9年穩定在1.3萬億斤以上，中國人的飯碗牢牢端在自己手上。2024年6月11日，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《關於健全種糧農民收益保障機制和糧食主産區利益補償機制的指導意見》，強調要把提高農業綜合生産能力放在更加突出位置，完善價格、補貼、保險等政策體系，健全糧食生産支援保護體系。近年來，受糧食生産成本上漲、種糧比較收益低、糧食生産自然風險及市場風險等多重因素疊加的影響，提高農民和主産區種糧積極性的難度不斷加大。為此，應繼續發揮好價格、補貼、保險政策體系的重要作用，不斷健全糧食生産支援保護體系，切實保障種糧農民收益，確保糧食持續穩産增産。

完善價格支援政策，穩定種糧預期

我國糧食流通全面走向市場化以來，為順應糧食市場變化、保護農民利益，價格支援政策成為穩定糧食生産與供給的重要政策工具。2004年之後，國家陸續出臺小麥、稻穀最低收購價政策，玉米、大豆臨時收儲政策，逐步構建起我國糧食價格支援保護體系。國家糧食最低收購價政策通過每年在糧食播種前公佈政策價格水準，可以有效引導農民的價格預期，成為廣大種糧農民的“定心丸”，有效保障了主糧價格穩定併合理上漲，調動了種糧積極性，對於糧食持續增産和農民增收發揮了重要作用。

進一步完善價格支援政策，更好地調動農民種糧積極性，需要繼續發揮好政府與市場的協同作用。一方面，發揮好政府制定最低收購價對糧食價格的調控作用。政府制定最低收購價可以避免糧價大幅下跌，穩定種糧預期，保障糧食收益。但最低收購價格是根據當年的糧食産量來定的，無法做到隨糧食品質的高低而區別定價。因此，另一方面，應充分發揮市場的作用，構建最低收購價的動態調整機制，推進城鄉統一的農産品大市場建設，在價格機製作用下讓優質糧賣出優質價，保障優質糧食種植戶增收，引導種糧農民增收從“靠産量”向“靠品質”轉型。

完善補貼政策，降低種糧成本

糧食生産能力的提升離不開農業補貼政策的支援與引導。中央自2002年開始先後實施了農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等農業“三項補貼”，2016年將其合併為農業支援保護補貼，調整政策目標為支援耕地地力保護和糧食適度規模經營。補貼制度對彌補種糧成本上升、保障農民種糧收益基本穩定發揮了重要作用。但現有的補貼政策總體屬於普惠性支援政策，需要進一步明確政策導向，加大對補貼對象的差異化激勵，形成農業補貼同糧食生産掛鉤、同農業現代化掛鉤的有效機制。

在區域上，補貼政策應進一步向糧食主産區傾斜。根據國家統計局數據，2022年主産區的糧食産量比2005年增加了51.56%，而主銷區則減少了13.20%，主産區糧食産量是主銷區的18.12倍，且佔全國的比例增加到78.25%，主産區在保障國家糧食安全方面發揮的作用越來越突出。為此，必須加快構建縱橫結合的立體式糧食産銷區利益補償機制，提高主産區抓糧積極性，實現主産區糧食生産發展和經濟實力增強有機統一、糧食增産和農民增收齊頭並進。一方面夯實縱向獎勵補貼機制。中央財政糧食生産支援補貼資金要繼續發揮“保基本”“促公平”的主體地位，在可行範圍內加大對糧食主産區産糧大縣獎勵，加大對種糧農民在耕地地力補貼、農機購置補貼等方面的支援力度。另一方面，推動産銷區橫向利益補償，存在糧食産需缺口的省份可以加大對糧食主産區的利益補償力度。

在方向上，補貼政策需要進一步向規模經營傾斜，向綠色經營和優質農産品傾斜。我國政府高度重視糧食適度規模經營，未來應繼續向生産者尤其是規模農戶重點支援。一是按照“誰種糧誰受益”原則，探索建立與糧食經營規模相掛鉤的階梯遞增的補貼政策，確保規模經營戶種糧不虧。二是通過補貼鼓勵有條件的新型農業經營主體參與土地綜合整治、農田水利建設等，並優先向規模化種植地塊傾斜，真正降低規模戶的種糧成本、保障種糧收益。三是推動新型農業經營主體與小農戶建立利益聯結機制，引導鼓勵規模經營主體和社會化服務組織開展聯農帶農服務，促進小農戶和現代農業發展有機銜接。

現階段保障糧食安全必須處理好生産經營與自然環境的關係，對綠色經營和綠色優質農産品提供差別化補貼方式，引導農戶發展綠色可持續農業。通過差異化補貼或“以獎代補”等多種方式降低綠色化種植成本；聚焦糧食主産區、聚焦小農戶，加大對社會化服務的引導支援力度，為糧食生産降本增效、為提升農産品品質提供支撐；支援示範企業與農民形成利益共同體，實現糧食生産綠色化、優質化、特色化、品牌化。

完善保險政策，降低種糧風險

作為農村金融體系的重要組成部分，農業保險是農業現代化的“助推器”、廣大農民收入的“穩定器”與農業抵禦自然災害和市場風險的“保護傘”。在中央財政補貼的支援下，我國農業保險蓬勃發展，對於保障農民收益與國家糧食安全的作用愈發凸顯。財政部數據顯示，自2007年試點開展政策性農業保險以來，中央累計撥付的保費補貼資金超過3000億元。2023年，我國農業保險保費規模1430億元，其中，中央財政撥付保費補貼477.66億元，佔比33.4%，為農業發展提供風險保障4.98萬億元。

為糧食生産轉移風險並保障農民收入穩定是我國農業保險的最主要政策目標，進一步完善農業保險政策設計應重視做好以下幾方面的工作。一是優化保險供給方式，滿足不同經營主體風險保障需求。聚焦不同區域農業風險特徵，厘定差異化保險費率，為糧食安全提供多層次風險保障。聚焦不同糧食生産者的經營特點，設計不同形態的農險産品，滿足不同生産者的風險保障需求，著力防範糧食生産經營中的自然風險與市場風險。二是提升理賠精準水準，為種糧農戶提供有力支撐。種糧損失得到真實準確的賠償是利用好農險政策保護農民收益和種糧積極性的基礎。應不斷探索和完善理賠方式，針對不同作物品種、不同生長階段、不同災害類別的定損制定更詳細的標準與技術規範，提高定損效率與精度。加快現代科技手段應用，為精準定損、精準理賠提供數據與技術支援。三是拓展農業保險功能，提供糧食全産業鏈風險保障。受我國糧食産業鏈條拉長影響，糧食生産、加工、運輸、流通、存儲和銷售等多個環節都面臨著自然風險與市場風險。為此，應促進農險向全産業鏈條風險保障轉變，增加農民選擇的自主權，探索“農業保險+”，拓展農業保險服務。