文 | 陳晟 中國房地産數據研究院院長

一段時間以來，很多人都比較關心地方財政與土地收入的關係，尤其是未來如何平衡調整。2023年，國有土地使用權出讓收入5.8萬億元，同比下降13.2%。

土地財政應不應該收，以及是否應該高佔比收，我覺得從城市歷史發展沿革上看可能有其既定的邏輯，不必過度詬病。馬克思的級差地租理論分為級差地租1和級差地租2。級差地租1可以簡單理解為農村土地，級差地租2指城市土地由於政府進行了基礎設施建設，或者政府規劃提升了發展前景，土地的升值應當歸政府，而不應當歸土地所有者。政府拿這部分錢繼續進行基礎設施建設，或者搞公共服務。中國城市土地由國家所有，改革開放正是依託了馬克思的級差地租理論，形成了土地財政，土地財政一度高過了稅收財政。不可否認，地方稅收主要支援了政府基本運營，土地財政更是支援了城市大建設和大發展，形成了目前中國各級城市發達形象，助力城市要素硬體設施提升。但隨著城市化進程超過65%，地方政府財政出現了對增量土地銷售收入的依賴性過高以及簡單路徑平庸化、信仰化運作的問題。在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收佔地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入佔政府預算外收入的60%以上。而到了2018年，就全國平均而言，地方賣地收入已經相當於地方本級財政的2/3。所以，能不能繼續依靠賣地，還應不應該過度依賴賣地，是城市管理者必須面對的問題。我們認為有以下做法，能夠應對城市財政收入可持續增長的長效問題。

其一，要面對增量土地出讓收入下降的事實，同時切實降低依賴，在稅收環節做更加細緻的工作。未來地方財政可以依靠多種稅收來維持，包括所得稅、財産稅、遺産稅、資源稅、消費稅、土地增值稅（房地産稅出臺後可能會有合併）等。地方政府要下力氣研究城市稟賦，研究産業發展結構和産業發展目錄，研究國內外産業鏈發展態勢和最新變化，通過發展高新技術産業、幸福産業，發展優質生産與新質服務貿易，優化産業結構來增加經濟增長和就業機會，進而提高財政收入。高新技術産業、幸福民生産業的發展不僅有助於提升地方經濟的競爭力，還可以吸引更多的投資、創造更多的稅收收入。所以地方政府需要緊緊抓住科創類的利基産業和以內迴圈消費為代表的幸福産業，這兩大産業也是地方政府和主政官員需要大力引進的。

其二，地方政府還可以積極推進財政改革，提高財政管理的效率和透明度，加強預算管理，明確財政支出的方向和重點，避免虛報和浪費，降低政府的過度開支和無效投資，聚焦在民生福祉和城市可持續綠色發展上。此外，地方政府還可以通過加強與金融機構的合作，提高資金使用效率和財政運營水準，形成産業高品質發展的資本力量，産業資源為體、資本賦能，依託基金、股權、政府引導資金、上市激勵、EOD（生態環境導向的開發）項目專項資金等構建産業資本生態，通過開發反哺産業運營，形成産業、開發、運營、稅收閉環的良好環境，推動産業稅收貢獻。

其三，要看到增量土地一次性收入一定會下降，也就是説通過出售新的土地來滿足財政需求是不可持續的，在土地財政上可以參考發達國家的經驗，未來更多的是依靠存量土地。目前我們有500億平方米的建築體量，如果每平方米算1萬元，將是高達500萬億元的存量資産，如能徵收每年1%-2%的稅，地方政府未來可以指望以“土地財産稅（如房地産稅）”來替代土地出讓收入。當然在目前的情況下，這還需要一個比較長期的轉化和立法過程。

所以當下還是應該以地方産業和企業稅收培育為核心，逐步降低直接土地出讓收入比重，降到合理安全的範圍之內，同時做好存量資産的財産稅收每年徵收的準備，形成穩定的每年房産稅徵收和徵收城市各項基礎投入的緊密關聯性、透明性和合理性，做好輿情宣傳、立法準備和徵收實踐，從而為長效可持續的城市財政收入增長和城市持續發展做好佈局。