肖 培
黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》(以下簡稱《決定》和《方案》),對完善堅持黨的全面領導制度、推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革作出戰略部署,為在新時代推動紀檢監察體制改革向縱深發展指明瞭方向。學習貫徹全會精神,關鍵在牢固樹立“四個意識”,準確領會、把握黨中央意圖和確定的改革目標,切實把各項任務落到實處。
一、推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革是堅持和加強黨的全面領導的必然要求
中國共産黨是中國特色社會主義事業的領導核心。黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的。黨的十九大對習近平新時代中國特色社會主義思想和基本方略全面闡釋,“八個明確”中重要的一條,就是明確中國特色社會主義最本質的特徵是中國共産黨領導,中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共産黨領導,黨是最高政治領導力量;“十四個堅持”第一條就是堅持黨對一切工作的領導。這既是推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革的根本目標,也為改革的深化與推進提供根本保證。
為強化黨總攬全局、協調各方的領導體系提供有力支撐。中國特色社會主義政治制度優越性的一個突出特點就是黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。在黨和國家治理體系的大棋局中,黨中央是坐鎮中軍帳的帥,車馬炮各展其長,一盤棋大局分明。我們的全部事業都建立在黨的堅強領導基礎上,都根植于這個最本質特徵和最大制度優勢。紀檢監察機關是推進全面從嚴治黨、開展反腐敗鬥爭的重要力量,紀檢監察工作是黨和國家事業的重要組成部分,也是黨和國家治理體系的重要組成部分。無論是黨的紀律檢查體制改革還是國家監察體制改革,都必須以加強黨的領導特別是黨中央集中統一領導為根本目標,都要在黨的堅強領導下不斷向前發展,為統籌推進“五位一體”總體佈局、協調推進“四個全面”戰略佈局提供有力支撐,保障黨的事業興旺發達和國家長治久安。
為提高黨的執政能力和領導水準提供堅強保障。辦好中國的事情,關鍵在黨。實現國家治理體系和治理能力現代化,必須以提高黨的執政能力和領導水準、完善黨領導下的國家管理制度體系為根本前提。黨面臨的“四大考驗”長期而複雜,“四種危險”尖銳而嚴峻,迫切要求我們以加強黨的長期執政能力建設、先進性和純潔性建設為主線,深入推進黨的建設新的偉大工程,不斷提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。深化黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革,從組織形式、職能定位、決策程式等方面優化紀檢監察機關的治理能力,有利於加強黨的建設、全面從嚴治黨、推進黨風廉政建設和反腐敗工作,有效解決一些黨組織和黨員幹部、行使公權力的公職人員法紀意識淡漠、責任落實不力、擔當精神不強問題,推動解決一些領域體制機制不暢、制度不健全、制度執行不力問題,確保黨的路線方針政策不折不扣地得到落實,促進全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨的有機統一,推動中國特色社會主義監督制度優勢轉化為治理效能。
為增強黨長期執政條件下自我凈化能力探索有效路徑。習近平總書記強調,我們黨全面領導、長期執政,面臨的最大挑戰是對權力的監督。要破解這一難題,跳出歷史週期率,必須探索出一條實現自我凈化的有效路徑。增強黨的自我凈化能力,根本要靠強化黨的自我監督和群眾監督,以黨內監督帶動和促進其他監督,健全黨和國家監督體系,形成發現問題、糾正偏差的有效機制。推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革,實現巡視監督、派駐監督以及對所有行使公權力的公職人員的監察三個全覆蓋,同時把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來,逐步構建起黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系,必將不斷增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力,堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。
二、深入推進黨的紀律檢查體制改革
《決定》要求:“深化黨的紀律檢查體制改革,推進紀檢工作雙重領導體制具體化、程式化、制度化,強化上級紀委對下級紀委的領導。”這是在深刻總結歷史經驗基礎上,對黨的十八屆三中全會以來紀律檢查體制改革工作的再部署、再深化,目的在於進一步增強黨內監督實效,健全和加強全面從嚴治黨的體制機制和制度建設。
黨章規定,各級紀委是黨內監督專責機關。黨的紀律檢查體制主要包括紀檢機關的領導體制、職能職責、監督範圍、許可權程式、自我監督等方面的機制制度,其中起決定性作用的是領導體制。在這個問題上,紀委經歷了由同級黨委領導,到同級黨委和上級紀委雙重領導、以同級黨委領導為主,再到雙重領導的變化。從黨的七大到十一大,紀委(監委)都是由同級黨委選舉産生,在同級黨委領導下工作。1980年,經黨中央批准,紀委領導體制改為“受同級黨委和上級紀委雙重領導,以同級黨委為主”。黨的十二大黨章對紀委産生方式和領導體製作出重大調整,規定中央紀委由黨的全國代表大會選舉産生,實行委員會制;在領導體制上取消“以同級黨委為主”的規定,加強上級紀委對下級紀委的領導。但是在實際工作中,各級紀委依然處於以同級黨委領導為主的狀況,在查辦腐敗案件時受到的牽制較多,不利於深入推進從嚴治黨。
黨的十八大後,紀律檢查工作領導體制進入深化改革的新階段。習近平總書記指出:“增強權力制約和監督效果,必須保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性。”黨的十八屆三中全會明確要求,推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程式化、制度化,強化上級紀委對下級紀委的領導,並作出具體部署。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,各級紀委認真履行協助黨委推進全面從嚴治黨、加強黨風建設和組織協調反腐敗工作的職責,堅持查辦腐敗案件以上級紀委領導為主,線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告;認真落實各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主的要求,制定實施中央紀委派駐紀檢組組長、副組長和省區市、中管企業紀委書記、副書記提名考察辦法;向中央和省一級黨和國家機關全面派駐紀檢機構;在黨的歷史上首次實現一屆任期巡視全覆蓋,市縣巡察推動全面從嚴治黨向基層延伸。紀檢體制改革取得豐碩成果,既堅持了黨對反腐敗工作的有力領導,又保證了紀委監督權的有效行使,為全面從嚴治黨取得卓著成效提供了有力保證。
中國特色社會主義進入新時代,黨的十九大通過新黨章,充實了從嚴管黨治黨基本要求,賦予了紀檢機關新的職責任務。在新起點上深化黨的紀律檢查體制改革,必須著力在推進紀檢工作雙重領導體制具體化、程式化、制度化上下功夫。一是進一步完善全面從嚴治黨以及黨領導反腐敗的工作體制、決策機制和實施舉措,建立黨委定期分析研判本地區政治生態狀況、聽取重大案件情況報告的制度,加強對本級管理幹部嚴重違紀違法審查調查處置的決策把關。發揮中央和省級反腐敗協調小組職能,構建權威高效的反腐敗工作體制機制,加強紀檢監察機關與司法執法機關的協作配合,繼續在推進反腐敗國際追逃追贓工作上發揮統籌協調作用。二是推進建章立制,根據黨章對紀律建設的新要求,總結實踐經驗,研究修訂制定黨紀處分條例、紀檢機關監督執紀工作規則等黨內法規,在思想教育、幹部管理、監督檢查等方面有針對性地紮緊籠子;落實黨章賦予有幹部管理許可權的黨組相應紀律處分許可權的要求,制定黨組決定黨員處分事項工作程式等規定,督促各級黨組肩負起主體責任。三是加強中央紀委對省級紀委、派駐(派出)機構的領導,加強上級紀委對下級紀委班子建設的領導,持續深化轉職能、轉方式、轉作風,切實擔負起協助黨委推進全面從嚴治黨的政治責任。四是深化派駐機構改革,賦予和明確其監察許可權和工作程式,完善地方紀委向同級黨和國家機關派駐紀檢機構全面覆蓋,強化高校、國有企事業單位紀檢機構監督作用。
三、全面推進國家監察體制改革
《決定》要求:“完善權力運作制約和監督機制,組建國家、省、市、縣監察委員會,同黨的紀律檢查機關合署辦公,實現黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察有機統一,實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。完善巡視巡察工作,增強以黨內監督為主、其他監督相貫通的監察合力。”這對於貫徹落實黨的十九大戰略部署,推動國家監察體制改革向縱深發展具有十分重要的意義。
深化國家監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革,是對我國政治體制、政治權力、政治關係的重大調整,是從國情出發強化對權力監督制約的重大制度創新。國家監察是對行使公權力的公職人員最直接最有效的監督,本質上屬於黨和國家的自我監督。我國80%的公務員、95%以上的領導幹部是共産黨員,黨內監督和國家監察既具有高度內在一致性,又具有高度互補性。在黨內監督已經實現全覆蓋的基礎上,通過深化國家監察體制改革,整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等工作力量,設立國家、省、市、縣監察委員會,將進一步完善具有中國特色的監督體系。正確認識國家監察體制改革諸多問題的鑰匙在於“合署辦公”。各級監察委員會同黨的紀律檢查機關合署辦公,實行一套工作機構、兩個機關名稱,履行紀檢、監察兩項職能,由各級紀律檢查委員會對黨中央或地方黨委全面負責並報告工作。《方案》規定,合署辦公後,國家監察委員會主要職責是“維護黨的章程和其他黨內法規,檢查黨的路線方針政策和決議執行情況,對黨員領導幹部行使權力進行監督,維護憲法法律,對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況進行監督檢查,對涉嫌職務違法和職務犯罪的行為進行調查並作出政務處分決定,對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責,負責組織協調黨風廉政建設和反腐敗宣傳等”。這必將進一步加強黨對反腐敗工作的集中統一領導,推動反腐敗工作不斷深入,形成監督合力、增強監督實效,把所有公權力都關進制度籠子,確保黨和人民賦予的權力真正用來為人民謀利益,不斷厚植黨執政的政治基礎。
以習近平同志為核心的黨中央高度重視國家監察體制改革及試點工作。習近平總書記6次主持召開中央政治局會議、中央政治局常委會會議和中央全面深化改革領導小組會議專題研究,作出頂層設計;在黨的十九大,十八屆六中、七中全會,十九屆一中、二中全會,以及十八屆中央紀委六次、七次全會,十九屆中央紀委二次全會等重要會議上都作出重要部署,堅強有力引領改革方向。當前,黨中央確定的改革藍圖已經轉化為具體而生動的實踐,省、市、縣三級監察委員會已經全部建立,國家監委籌建工作基本完成,監察法草案已決定提交十三屆全國人大一次會議審議,國家監察體制改革即將取得決定性成果,為建立集中統一、權威高效的監察體系奠定堅實基礎。
國家監察體制改革進入新階段,將觸及更多深層次矛盾和問題,必須統籌安排、精準施策,切實把制度優勢轉化為治理效能。一是嚴格依法履行職責,堅持抓早抓小、動輒則咎,強化對各類監察對象的日常監督,用好各項監察調查措施,堅決查處職務違法和職務犯罪行為,確保監察權依法高效順暢運作,把凈化黨內政治生態和凈化社會政治生態有機結合起來。二是推動機構、職能和人員全面融合,始終堅持從政治和大局上考慮問題、謀劃工作,在履職實踐中把心攏到一起、力聚到一起,促進理念認同、思想認同、作風認同、文化認同。三是加強黨規黨紀和法規制度建設,研究制定監察機關案件管轄規定和公職人員政務處分規定,根據紀委監委合署辦公要求,優化工作流程,完善監督執紀問責制度體系和監督調查處置制度體系,促進紀法貫通和法法銜接,確保執紀審查與依法調查順暢對接,形成監察機關與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合、互相制約的體制機制。四是強化教育培訓、增強工作本領,使紀檢監察幹部熟練掌握黨章黨規黨紀和憲法法律法規,既準確把握黨的政策和策略,深化運用監督執紀“四種形態”,又嚴把事實關、程式關和法律適用關,不斷提高反腐敗工作規範化法治化水準。五是強化自我監督、自覺接受監督,加強對紀檢監察權力行使的全過程監管,對執紀違紀、執法違法的堅決查處,對失職失責的嚴肅問責,堅決防止“燈下黑”,確保黨和人民賦予的權力不被濫用、懲惡揚善的利劍永不蒙塵。
