在九屆全國人大期間的一次省級人大常委會負責人座談會上,有一個省的人大常委會主任提出,現在,全國人大常委會的負責人稱“委員長”,縣級以上地方人大常委會的負責人稱“主任”,而在鄉鎮人民代表大會設“主席”。為什麼作這樣的區別,不大好理解,是否可以把這三個名稱統一起來?
這裡提出一個問題:這三個不同的名稱是怎麼來的?
我們先説“委員長”這個名稱。
《毛澤東傳1949—1976》中記載,在1954年起草憲法的過程,曾一度考慮在全國人民代表大會設議長和副議長,後來改為全國人民代表大會常務委員會委員長和副委員長。
1954年3月23日,在中華人民共和國憲法起草委員會第一次會議上,中共中央提出了《中華人民共和國憲法草案(初稿)》,這個初稿用的是“議長”名稱。在這次會議上,毛澤東在解釋為什麼設國家主席時就提到了“議長”。他説:“為了保證國家安全起見,設了個主席。我們中國是一個大國,疊床架屋地設個主席,目的是為著使國家更加安全。有議長,有總理,又有個主席,就更安全些,不至於三個地方同時都出毛病。”
在對憲法草案初稿的討論、修改中,是用“議長”還是用“委員長”的名稱一直有不同看法。關於用“議長”,不贊成的意見説,用“議長”不見得好；贊成的意見提出,用“議長”為什麼不可以?關於用“委員長”,不贊成的意見説,叫“委員長”不好,大家都不喜歡；贊成的意見提出,用“委員長”沒有什麼不好,就是蔣介石用過,所以人們不願用。另外,還有一種意見提出,用“主席”怎麼樣?不贊成的意見説,那就和國家主席名稱一樣,老百姓分不清。
在討論中,憲法起草委員會副秘書長田家英解釋説,“議長”這個名稱與全國人民代表大會不相稱,全國人民代表大會是個權力機關,不只是議事機關。憲法起草委員會秘書長李維漢説,暫時還用“委員長”這個名稱吧,將來有了合理化建議再改。這樣,修正稿沒有用“議長”、也沒有用“主席”,用的是“委員長”這個名稱。我們看到,1954年6月14日中央人民政府委員會通過、向社會公佈全民討論的《中華人民共和國憲法(草案)》用的正是“委員長”這個名稱。
1954年9月20日一屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法》明確規定,全國人大常委會由“委員長、副委員長若干、秘書長、委員若干人”組成。這樣,“委員長”這個名稱在憲法上確定了下來。1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法對此都沒有作修改,“委員長”名稱延用至今。
我們再説“主任”這個名稱。
1954年制定憲法時認為,地方人大不需要設立常委會。劉少奇在憲法草案説明中解釋説,全國人大工作的繁重,當然不是地方各級人大所能夠相比的。全國人大行使國家立法權,地方各級人大沒有這方面的職權。而且越是下級的人大,因為地區越小,就越易於召集會議。所以地方各級人大不需要在人民委員會以外再設立常務機關。這樣,在1954制定憲法時,確定地方人大不設常委會,自然在當時也就不涉及地方人大常委會負責人的名稱問題。
黨的十一屆三中全會召開不久,1979年7月,五屆全國人大二次會議通過了關於修正憲法若干規定的決議,規定:縣和縣以上的各級地方人大設立常委會,它是本級人大的常設機關。設立地方人大常委會,是為了擴大人民民主,加強和健全社會主義法制,保證和便於人民管理國家大事。這次會議通過的地方組織法與1954年制定的地方組織法相比,增加了“縣級以上地方各級人大常委會”一章,其中規定:常委會由主任一人、副主任若干人和委員若干人組成。由此,確定了地方人大常委會“主任”名稱,它比“委員長”名稱晚出現了近25年。這也就是説,“主任”名稱與“委員長”名稱不是同步考慮確定的。
最後,我們説“主席”這個名稱。
在縣級以上地方人大常委會設立以前,地方各級人民代表大會會議是由本級人民委員會(政府)召集的。縣級以上地方人大常委會設立後,縣級以上地方人民代表大會會議改由本級人大常委會召集,但鄉鎮人民代表大會會議仍由本級人民政府召集,這顯然不大順當。
在憲法和地方組織法確立縣級以上地方各級人大設立常委會後,一直有意見提出,在鄉鎮人大也設立常委會。這個意見沒有被採納。但是,1986年再次修改地方組織法時增加規定,鄉鎮人民代表大會主席團負責召集下一次本級人民代表大會會議。從此,鄉鎮人民代表大會會議也不再由本級政府召集。
1995年修改地方組織法又增加規定,鄉鎮人大設主席,並可以設副主席一人至二人,主席、副主席是主席團的當然成員。這是總結了地方的實踐經驗,目的是健全鄉鎮人大的制度建設和組織建設。這次修改地方組織法仍然沒有採納鄉鎮人大設立常委會的意見,但“主席、副主席”是常設的。這樣,在鄉鎮人大閉會期間,就有專職人員負責聯繫代表,組織代表開展活動,反映代表和群眾對政府工作的建議、批評和意見。同時,我們看到,第一,按照法律規定,各級人大召開會議時都選舉主席團主持會議,但除主席團常務主席、執行主席外,並不把主席團成員個體稱為“主席”。鄉鎮人民代表大會的“主席”,有別於鄉鎮人民代表大會主席團通常的成員。第二,全國人大常委會是全國人大的常設機關,縣級以上地方各級人大常委會是本級人大的常設機關,“委員長”、“主任”,分別是各自常委會的負責人。鄉鎮人民代表大會主席,不是鄉鎮人民代表大會的負責人(各級人民代表大會都沒有負責人),它的地位、功能有別於全國人大常委會的“委員長”和縣級以上地方人大常委會的“主任”。
(作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)
