編者按：近日，由中國行政管理學會會長李寶榮撰寫的論文——《中國式現代化進程中推進公共服務的戰略路徑與理論創新》被《新華文摘》2024年第19期（總第799期）轉載。該文原載于《公共管理與政策評論》2024年第4期。

文章探討了中國式現代化進程中公共服務發展的戰略路徑與理論創新。自黨的十八大以來，中國公共服務在制度建設、就業、教育、社會保障、健康建設、社會救助、住房條件以及社區服務品質方面取得了顯著成就。文章分析了公共服務發展的三個階段，並介紹了推進公共服務的四個主要制度保障措施。面對新時代的需求，文章提出了五個方面的理論創新方向：公共服務的內涵與外延、政策設計與標準體系、效應評估與監管體系、數字技術賦能以及國際比較與經驗互鑒。最後，文章強調了公共服務高品質發展對中國式現代化的重要性，並呼籲構建具有中國特色的公共服務理論體系。以下為全文：

公共服務關乎民生，連接民心。黨的二十大報告把“基本公共服務實現均等化”作為2035年我國發展的總體目標之一，強調要“健全基本公共服務體系，提高公共服務水準，增強均衡性和可及性，紮實推進共同富裕”。這為解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，以公共服務高品質發展促進共同富裕指明瞭前進方向。因此，開展公共服務高品質發展的理論和實踐研究是一項重要而緊迫的時代任務。

一、黨的十八大以來公共服務發展的戰略路徑

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視公共服務，堅持“以人民為中心”的發展理念，將公共服務作為保障和改善民生的重點工作，從法律規章、規劃標準、制度政策、部署要求等方面持續推進，我國公共服務建設取得了歷史性進步，公共服務體系日益健全，基本公共服務均等化水準不斷提高，構成了中國式現代化的重要標誌。我國的公共服務發展歷程大致經歷了以下三個階段：

第一，2012年至2017年，此階段的發展目標是形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。在這五年裏，我國初步構建起覆蓋全民的國家基本公共服務制度體系，各級各類基本公共服務設施不斷改善，國家基本公共服務項目和標準得到全面落實。

第二，2017年至2022年，為適應我國社會主要矛盾的變化，此階段的發展目標是“加快推進基本公共服務均等化”，重點是以標準化的方式推進均等化，保障人民群眾得到基本公共服務的機會。並在此基礎上，不斷擴充公共服務的內涵。2021年，國家發改委印發的《“十四五”公共服務規劃》明確界定公共服務包括基本公共服務和普惠性非基本公共服務，強調生活服務對公共服務的有益補充。

第三，2022年至今，在基本公共服務均等化水準不斷提高的背景下，新時代新征程的發展目標指向更加完整和更高品質“公共服務”，總體要求是“健全基本公共服務體系，提高公共服務水準，增強均衡性和可及性，紮實推進共同富裕”，重點是健全與中國式現代化相適應的公共服務體系，讓全體人民更好地享受高品質生活。

為夯實健全公共服務體系的制度保障，從中央到地方都對公共服務進行了一系列制度安排，主要體現在以下四個方面：

第一，完善公共服務體系建設的頂層設計。國務院2012年以來先後印發了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》《“十四五”公共服務規劃》，指明瞭公共服務事業建設的宏觀願景，起到了凝聚行動共識、引導資源分配、推動協調合作的重要作用。2023年11月，國家發展改革委發佈《城市社區嵌入式服務設施建設工程實施方案》，以嵌入式服務進一步完善城市社區服務體系，進一步提高均衡性與可及性，提高居民生活品質。

第二，分類推進公共服務水準全方位提升。基本公共服務注重“均等化”，重點是建立健全基本公共服務標準體系。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2018年印發《關於建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》，要求“以標準化促進基本公共服務均等化”。依託基本公共服務標準化試點工作及結果反饋，國家發展改革委等部門已于2021年和2023年先後印發兩版《國家基本公共服務標準》。普惠性非基本公共服務強調“提質擴容”，推動實現幼有善育、學有優教、勞有厚得、病有良醫、老有頤養、住有宜居、弱有眾扶。生活服務追求“高品質多樣化升級”，為公共服務提質升級蓄勢儲能。

第三，完善公共服務持續供給的財政保障機制。連續十年，民生投入佔財政支出的比例達到70％以上，持續推動公共服務領域建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係。2018年1月國務院辦公廳印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，將18項基本公共服務納入央地共同財政事權範圍，厘清了中央和地方對於基本公共服務的財政事權與支出責任。此外，還完善轉移支付制度，綜合發揮橫向和縱向的支付對基本公共服務均等化的促進作用，同時強調調整以縣級為核心的基層財政的核心結構，保證公共服務供給的可持續性。

第四，推動公共服務供給模式的改革創新。主要做法包括：深化事業單位改革，鼓勵社會力量參與，以“社會化”方式構建公共服務多元化供給格局；促進城市群公共服務協調發展，實施鄉村振興戰略，強化縣鄉村對農村公共服務供給的統籌，以“一體化”思路增強城鄉區域間公共服務均衡性；加快新技術創新應用，推動服務數據互聯互通，以“數字化”手段提升公共服務便利共用水準。

二、黨的十八大以來我國公共服務取得的巨大成就

過去十年裏，經過不懈努力，我國在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上取得了舉世矚目的歷史性成就，建成了世界上規模最大的教育體系、社會保障體系、醫療衛生體系。人民生活全方位改善，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。這是中國特色社會主義制度優勢轉化為國家治理效能的重要體現。

第一，構建更加完善的公共服務制度。專項規劃引導基本公共服務水準梯度提高，分類推進公共服務水準全方位提升，探索城市社區嵌入式服務，逐步健全公共服務的基本制度。以供給側改革促進供需銜接，以協同統籌彌補基本公共服務的短板弱項，以數字賦能驅動公共服務的精準有效，持續優化公共服務的運作制度。持續推動公共服務領域建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係，建立多層次的基本公共服務人才隊伍體系與人才隊伍發展規劃，不斷強化公共服務的保障制度。2023年12月發佈的《基本公共服務標準體系建設工程工作方案》指出要建立健全基本公共服務標準體系，增進全體人民在共建共用發展中的獲得感、幸福感、安全感。對公共服務進行動態監測、持續修正和不斷改進，引進獨立的第三方對公共服務進行評估。通過對公共服務的定期評估和監督，促進了公共服務監督評估制度的提質增效和相關責任的落實。

第二，實現更加充分更高品質就業。堅持就業優先導向，突出穩就業在經濟運作中的重要地位。大力推動市場化社會化就業，增強對企業穩崗擴崗支援力度。我國城鎮新增就業年均1　300萬人以上。持續推進大眾創業萬眾創新，以創業帶動就業。支援和規範發展新就業形態，加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障，完善高校畢業生、退役軍人、農民工等群體就業支援體系。連續舉辦8屆全國雙創活動周、超過5.2億人次參與。實施高職擴招和職業技能提升三年行動，累計擴招413萬人、培訓8　300多萬人次。

第三，加快推動高品質教育體系建設。財政性教育經費佔國內生産總值比例每年都保持在4％以上，學生每人平均經費投入大幅增加。大力發展素質教育，促進教育公平，在農村聚焦改善義務教育薄弱環節，在城鎮基本消除大班額。教育普及水準實現歷史性跨越，義務教育鞏固率提高到95.5％，高中階段教育毛入學率提高到90％以上，高等教育毛入學率提高到59.6％。持續實施營養改善計劃，每年惠及3　700多萬學生。大幅提高經濟困難高校學生國家助學貸款額度。大力支援“強基計劃”和基礎學科拔尖人才培養計劃，建設288個基礎學科拔尖學生培養基地，加快世界一流大學和一流學科建設。

第四，建成世界上規模最大的社會保障體系。持續充實全國社保基金，儲備規模增加到2.5萬億元以上。建立基本養老保險基金中央調劑制度，基本養老保險覆蓋十億五千萬人。連續上調退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金最低標準，穩步提升城鄉低保、優待撫恤、失業和工傷保障等標準。持續提高基本醫保和大病保險水準，城鄉居民醫保每人平均財政補助標準提高到610元，基本醫療保險參保率穩定在95％。將更多群眾急需藥品納入醫保報銷範圍。住院和門診費用實現跨省直接結算，惠及5　700多萬人次。

第五，全面推進健康中國建設成效顯著。按照《“健康中國2030”規劃綱要》的部署，推動醫療衛生體系從以治病為中心轉變為以人民健康為中心，深化醫藥衛生體制改革，促進醫保、醫療、醫藥協同發展和治理。推行藥品和醫用耗材集中帶量採購，降低費用負擔超過4　000億元。設置13個國家醫學中心，佈局建設76個國家區域醫療中心。全面推開公立醫院綜合改革，持續提升縣域醫療衛生服務能力，完善分級診療體系。基本公共衛生服務經費每人平均財政補助標準提高到84元。堅持預防為主，加強重大慢性病健康管理。組建國家疾病預防控制局，加強重大疫情防控救治體系和應急能力建設，有效遏制重大傳染性疾病傳播。

第六，健全分層分類的社會救助體系。出臺《社會救助暫行辦法》《關於加強低收入人口動態監測做好分層分類社會救助工作的意見》，確立以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，社會力量參與為補充的分層分類社會救助體系，有力推動社會救助資源統籌、資訊共用、效率提升。不斷縮小社會救助的城鄉標準差異，逐步提高城鄉最低生活保障水準。加強低收入人口動態監測，對遇困人員及時給予幫扶。年均臨時救助1　100萬人次，為打贏脫貧攻堅戰、銜接鄉村振興戰略做好了兜底保障。

第七，促進城鄉居民住房條件改善。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購並舉的住房制度。擴大保障性住房供給，推進長租房市場建設，鼓勵商品房市場更好地滿足購房者的合理住房需求。支援剛性和改善性住房需求，解決好新市民、青年人等住房問題，加快推進老舊小區和危舊房改造。多年累計改造棚戶區住房4　200多萬套，改造農村危房2　400多萬戶，上億人出棚進樓、實現安居。

第八，推動城鄉社區服務品質提升。黨中央高度重視基層治理體系和治理能力現代化，推動社會治理重心向基層下移，城鄉社區服務體系建設取得積極進展。服務設施不斷完善，以黨群服務中心為基本陣地的城鄉社區綜合服務設施建設加快推進，城市社區綜合服務設施實現全覆蓋，農村社區綜合服務設施覆蓋率達到84.6％。服務供給不斷擴大，城鄉社區普遍能夠提供基本公共服務辦理、代辦等服務，便民利民服務辦理更加便捷，志願服務蓬勃發展。服務人才隊伍不斷壯大，全國持證社會工作者共計93.1萬人，其中助理社會工作師72.5萬人，社會工作師20.4萬人。服務資訊化建設不斷加強，加快推廣“網際網路＋社區政務服務”“網際網路＋社區商業服務”，全國48.9萬個村民委員會、11.8萬個居民委員會初步實現資訊集中匯聚、統一管理、動態更新。

三、中國式現代化進程中推進公共服務的理論創新

黨的二十大莊嚴宣告“從現在起，中國共産黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮鬥目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”。中國式現代化的五個重要特徵：人口規模巨大、全體人民共同富裕、物質文明和精神文明相協調、人與自然和諧共生、走和平發展道路，都與公共服務有密切聯繫，為發展公共服務提供了方向遵循。從中國式現代化的本質要求可以看出，“人民”是中國式現代化緊緊圍繞的中心，“人民”也蘊含在中國共産黨治國理政的全場域和全過程。我國公共服務面向全體人民，覆蓋人民生命全週期。中國式現代化的本質要求指明瞭公共服務工作為了誰，即永葆公共服務的“人民性”，也指明瞭公共服務工作的內容與目標，即健全滿足人民群眾對美好生活嚮往的公共服務體系。

因此在實現中國式現代化進程中，我們要清醒地認識到，現階段社會主要矛盾在公共服務領域的表現是：公共服務不平衡、不充分的發展無法回應人民群眾日益增長的美好生活需要。基本公共服務仍存短板弱項，均等化水準有待進一步提升；非基本公共服務供給不足、品質不高，增強普惠性有待持續發力。

目前，中國政府全面貫徹落實黨的二十大戰略部署，按照《“十四五”公共服務規劃》的“路線圖”和“施工圖”，在更高水準上實現幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶。經過全社會共同的不懈努力，一個面向共同富裕、與中國式現代化相適應的公共服務新藍圖，一定能夠變為美好現實。

實現公共服務高品質發展助推中國式現代化的目標任務，對政府實際工作和行政管理研究提出了更高要求。如何從實際出發、理論與實踐相結合，構建植根于中國式現代化偉大實踐的公共服務理論體系，我們認為可以更加關注以下幾個問題：

（一）公共服務的內涵、外延與意義

隨著我國經濟社會發展水準的不斷提升，公共服務的內涵與外延也隨之發生變化。如今，我國發展進入戰略機遇和風險挑戰並存、不確定難預料因素增多的時期。作為聯繫國家與人民的重要紐帶，推進公共服務實踐發展和理論創新更需與時俱進，準確識變、科學應變、主動求變。我們要根據新時期人口規模和結構特質變化，及時調整公共服務的內容、類別和標準，促進公共服務供需匹配，搭建面向共同富裕的公共服務基礎框架；要把握推動高品質發展、創造高品質生活的新任務，適當強化對科技公共服務、生態公共服務、旅遊公共服務、公共安全服務等新型公共服務的研究，拓展公共服務的外延；要深入闡釋公共服務在中國式現代化過程中的重要作用，對於中華民族共同體建設和中華民族偉大復興具有的深遠意義。

（二）公共服務的政策設計和標準體系

新時代新征程，發展公共服務需以適應中國式現代化的制度供給作為基礎保障。“人民性”是衡量國家制度和政策現代性的重要原則和標誌，因此需將以人民為中心的研究導向貫徹至公共服務的政策設計和標準體系研究中。黨的十八大以來，圍繞“增進民生福祉，提高人民生活品質”，黨中央持續推動“基本公共服務均等化”，激發了有關均等化的基本內涵、評價標準、政策舉措等知識增長。但是，中國式現代化對公共服務發展提出了“增強均衡性和可及性”的新要求。對此，我們要積極構建均衡性、可及性的概念框架，找出均等化、均衡性、可及性的聯繫與差異；研究均衡性、可及性的影響因素及其作用機制，進而找準公共服務政策的施力點，深化政策體系和實踐創新的改革。同時，構建均衡性、可及性的指標體系，推動以標準化手段優化資源配置、規範服務流程、提升服務品質、明確權責關係、創新治理方式。此外，研究公共政策和服務標準應充分考慮地區差異、城鄉差異、人群差異，推動分類施策、精準發力。

（三）公共服務的效應評估和監管體系

完善的評估和監管體系是推動公共服務制度落地實施、持續有效的有力保障。從功能上講，公共服務的效應評估是複雜的、多層次的，學者們對此進行了廣泛的討論，如助力共同富裕、構建服務型政府、提升個體獲得感等。在中國式現代化對公共服務發展的目標要求中，哪些目標在已有的評估指標中得到了反映？哪些目標未得到反映，需要我們提出新的指標？學界應首先解讀中國式現代化對公共服務實踐要求，其次在比較、對照、批判、吸收、昇華已有理論的基礎上，構建公共服務效應的評估指標體系，開展實地測量，運用多種工具評價公共服務政策及其實施效果。除關注結果層面的效應評估外，還應研究如何完善公共服務的全過程監管體系，解決誰來監管、監管什麼、採取什麼監管標準、使用什麼監管方式、監管結果如何運用等問題。

（四）數字技術賦能公共服務高品質供給

當前以數字技術賦能提升公共服務水準已成為一種潮流，它主要以數據為著力點，通過數據驅動優化或重塑公共服務供給體系，推動公共服務實現精準化、智慧化、協同化、透明化、體系化。並且，數字技術深刻重塑了公共行政過程，改變了政民互動的方式，激發了人民群眾作為公共服務治理主體的公共精神和合作生産。對於數字技術賦能公共服務，我們需要關注：首先，數字技術如何重塑了公共服務體系？存在哪些賦能機制？在暢通區域間協作、促進城鄉一體化、打破部門間藩籬、規範公私合作、擴大公眾參與等方面起到了哪些積極作用？其次，學界應保持冷靜，注意到數字技術賦能後産生的新問題，如不同人群獲取公共服務時的“數字鴻溝”、資訊安全等，只有解決這些問題才能更好地釋放數字技術賦能的優勢。

（五）公共服務體系的國際比較和經驗互鑒

2016年，習近平總書記在哲學社會科學工作座談會強調“要按照立足中國、借鑒國外，挖掘歷史、把握當代，關懷人類、面向未來的思路，著力構建中國特色哲學社會科學”。因此，公共服務及其理論研究既要關照中國實際，也要開門做比較。深入地比較研究有助於我們在他國經驗的基礎上取長補短，少走彎路。比如，各國公共服務體系建設面臨諸多共性問題，如公共服務供給在政府與市場間的分擔、支出責任在中央與地方間的分擔等，很多國家有著切合實際、特色鮮明的治理方式，我們可以交流互鑒。開展比較研究還有利於圍繞全球公共服務發展面臨的重大問題，向世界各國提出體現中國立場、中國智慧、中國價值的理念、主張、方案，推動傳播中國聲音、展現制度優勢。

四、結語

黨的十八大以來我國公共服務發展的戰略路徑與巨大成就表明，公共服務創新必須以理念創新為引導，立足社會發展實際，因地制宜，從解決實踐問題出發，探索問題解決的方式方法，善於歸納總結，不斷把理論建設推向新臺階。中國式現代化的本質要求與時代內涵為公共服務發展指引了治理方向，而同時公共服務的高品質發展也為中國式現代化目標的實現提供了實踐路徑與基本支撐。在中國式現代化進程中，推進公共服務的理論與實踐創新堅持以人民為中心，著重抓好公共服務的正確導向、人民至上與系統推進，強化包容性治理、精準化治理與智慧化治理，　聚焦于新時代社會主要矛盾的解決，以更具平衡、更具充分、更具高品質的公共服務供給提升人民群眾的獲得感與幸福感，同時吸收借鑒國外優秀經驗，構建具有中國標準特色、理論特色、實踐特色、價值特色與治理特色的公共服務戰略路徑與理論譜係。

（注：本文係作者在2023年首屆公共服務論壇上的致辭發言，收入時略有修改。）

本文作者：李寶榮，中國行政管理學會會長